จาก ประชาชาติธุรกิจ
คอลัมน์ เศรษฐธรรมศาสตร์

โดย ผศ.ดร.ดวงมณี เลาวกุล

---

เมื่อ พูดถึงการจัดเก็บภาษี โดยทั่วไปจะมีการจัดเก็บจาก 3 ฐานภาษีด้วยกัน ได้แก่ ฐานรายได้ ฐานการบริโภค และฐานทรัพย์สิน การจัดเก็บภาษีจากฐานทรัพย์สินหรือที่เรียกกันว่า "ภาษีทรัพย์สิน" ในนานาอารยประเทศมีการจัดเก็บมาเป็นเวลานานแล้ว แต่ประเทศไทยยังไม่มีการเก็บภาษีจากฐานทรัพย์สินอย่างแท้จริง ในปัจจุบันภาษีที่มีความใกล้เคียงกับภาษีที่เก็บจากฐานทรัพย์สินมากที่สุด คือภาษีโรงเรือนและที่ดิน และภาษีบำรุงท้องที่

ภาษีโรงเรือนและที่ดิน และภาษีบำรุงท้องที่คืออะไร

หลาย คนอาจจะยังไม่ทราบด้วยซ้ำไปว่า ภาษีโรงเรือนและที่ดิน และภาษีบำรุงท้องที่ จัดเก็บอย่างไร และภาษี 2 ประเภทนี้มีข้อบกพร่องอย่างไร จึงควรจะยกเลิกภาษีโรงเรือนและที่ดิน จัดเก็บในอัตราร้อยละ 12.5 ของ "ค่ารายปี" หรือค่าเช่ารายปีของโรงเรือนและที่ดินที่ใช้เพื่อการพาณิชย์ ข้อบกพร่องของภาษีโรงเรือนและที่ดินคือ หนึ่ง การจัดเก็บภาษีโรงเรือนและที่ดินไม่ได้คำนวณภาษีบน "ฐานความมั่งคั่ง" แต่คำนวณภาษีบน "ฐานรายได้" เนื่องจากเป็นการคำนวณภาษีจาก "ค่ารายปี" มิใช่เป็นการคำนวณภาษีจากมูลค่าหรือราคาตลาดของที่ดินหรือสิ่งปลูกสร้างนั้น สอง การจัดเก็บภาษีมิได้มี "ฐานค่ารายปี" ที่เป็นมาตรฐานเดียวกันในการคำนวณภาษี การคำนวณภาษีจึงขึ้นอยู่กับดุลยพินิจของเจ้าหน้าที่ ทำให้เกิดการรั่วไหลของภาษีได้ง่าย สาม จากแง่มุมของความเท่าเทียมกัน ไม่ควรยกเว้นภาษีให้กับโรงเรือนและที่ดินที่เป็นที่อยู่อาศัย เนื่องเพราะเจ้าของมักจะเป็นผู้ที่มีรายได้สูง ทำให้เกิดปัญหาความไม่เป็นธรรมในการกระจายรายได้ สี่ การยกเว้นการเก็บภาษีที่อยู่อาศัยและโรงเรือนและสิ่งปลูกสร้างที่ปิดไว้ตลอด ปี มิได้ทำประโยชน์ นำมาซึ่งช่องโหว่ทางภาษี เพราะยากที่จะแยกแยะว่าโรงเรือนใดใช้เป็นที่อยู่อาศัยอย่างแท้จริง และโรงเรือนใดมิได้ทำประโยชน์ตามที่เจ้าของรายงาน และ ห้า การจัดเก็บภาษีโรงเรือนและที่ดินอัตราร้อยละ 12.5 ของค่ารายปี นับว่าเป็นอัตราที่สูง ทำให้ผู้ประกอบการต้องรับภาระภาษีที่สูง อีกทั้งอาจก่อให้เกิดการหลีกเลี่ยงภาษีอีกด้วย

ภาษีบำรุงท้องที่ จัดเก็บจากราคาปานกลางที่ดิน โดยมีการเก็บภาษีทั้งหมด 34 อัตรา ข้อบกพร่องของภาษีบำรุงท้องที่คือ หนึ่ง โครงสร้างอัตราภาษีเป็นแบบถดถอย เมื่อเทียบกับมูลค่าที่ดิน คือภาระภาษีจะตกอยู่กับที่ดินที่มีราคาสูง น้อยกว่าที่ดินที่มีราคาต่ำ สอง ราคาปานกลางที่ดินที่ใช้คำนวณภาษีเป็นราคาปานกลางที่ดินปี 2521-2524 (30 ปีที่แล้ว) ทำให้จัดเก็บภาษีจากมูลค่าที่ดินที่ต่ำกว่ามูลค่าที่แท้จริงอยู่มาก

เนื่อง จากภาษีโรงเรือนและที่ดิน และภาษีบำรุงท้องที่ มิใช่ภาษีทรัพย์สินที่แท้จริง ตลอดจนมีข้อบกพร่องดังที่ได้กล่าวมาแล้ว จึงได้มีการเสนอให้จัดเก็บภาษีจากฐานทรัพย์สินที่เรียกกันว่า "ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง" แทนภาษีโรงเรือนและที่ดิน และภาษีบำรุงท้องที่

ภาษีอาถรรพ์

ภาษีที่ดินและสิ่ง ปลูกสร้างมิได้เป็นข้อเสนอทางภาษีที่ใหม่อะไร เพราะมีความพยายามที่จะนำร่าง พ.ร.บ.ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างเข้าสู่การพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎรมาหลาย ยุคหลายสมัย นับย้อนไปได้เป็นเวลานับ 10 ปี แต่ยังไม่มีรัฐบาลชุดไหนทำสำเร็จ เพราะต้องเกิดอุบัติเหตุทางการเมืองทุกครั้งไป จนถูกเรียกว่าเป็น "ภาษีอาถรรพ์" พ.ร.บ.ฉบับนี้จึงยังไม่มีโอกาสคลอดออกมาสักที จนมาถึงในปัจจุบัน รัฐบาลของคุณอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ ก็ได้แสดงจุดยืนให้ประชาชนรับทราบตั้งแต่เข้ามาเป็นรัฐบาลใหม่ๆ จนตราบถึงทุกวันนี้ว่า จะผลักดัน พ.ร.บ.ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างให้มีการบังคับใช้ให้จงได้ รวมทั้งรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังเองก็ให้การสนับสนุนเช่นกัน นับว่าเป็นนิมิตหมายที่ดีสำหรับร่าง พ.ร.บ.ฉบับนี้

มารู้จักกับภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างกันก่อน

ภาษี ที่ดินฯเป็นการจัดเก็บภาษีจากมูลค่าที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง (ฐานภาษี) ซึ่งเรียกว่า "ราคาประเมินทุนทรัพย์" และให้มีการหักค่าบำรุงรักษาสิ่งปลูกสร้างและห้องชุดได้ โดยอัตราภาษีที่จัดเก็บจะแตกต่างกันตามลักษณะการใช้ประโยชน์ในที่ดินและสิ่ง ปลูกสร้างนั้น อัตราภาษีสำหรับการประกอบเกษตรกรรมไม่เกินร้อยละ 0.05 ของฐานภาษี อัตราภาษีสำหรับที่ใช้เป็นที่อยู่อาศัยไม่เกินร้อยละ 0.1 ของฐานภาษี และอัตราภาษีทั่วไปหรือที่ใช้ในเชิงพาณิชย์ไม่เกินร้อยละ 0.5 ของฐานภาษี ในกรณีของที่ดินที่ทิ้งร้างไว้ มิได้มีการทำประโยชน์ ในสามปีแรกจะต้องเสียภาษีไม่ต่ำกว่าอัตราภาษีทั่วไป และถ้ามิได้มีการทำประโยชน์อีกให้เสียภาษีเพิ่มอีกหนึ่งเท่าทุกสามปี แต่ไม่เกินร้อยละ 2 ของฐานภาษี และมีการทบทวนอัตราภาษีและราคาประเมินทุนทรัพย์ทุก 4 ปี นอกจากนั้นจะมีการยกเว้นภาษีให้กับที่ดินและสิ่งปลูกสร้างที่มีมูลค่าน้อย ด้วย

ทำไมองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจึงควรเป็นผู้เก็บภาษี

การ จัดเก็บภาษีที่ดินฯจะเป็นหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) และในกรณีที่ อปท.มีความจำเป็นพัฒนาท้องถิ่นของตน อปท.ก็สามารถกำหนดอัตราภาษีเพิ่มขึ้นจากอัตราภาษีที่คณะกรรมการกลางกำหนดได้ แต่ต้องไม่เกินอัตราสูงสุดที่ได้กำหนดไว้

ในปัจจุบันสัดส่วนภาษี ที่ อปท.จัดเก็บเองมีไม่ถึงร้อยละ 10 ของรายรับทั้งหมดของ อปท. การจัดเก็บภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างจะทำให้ อปท.มีรายรับที่จัดเก็บเองเพิ่มขึ้น จากเดิมที่เคยจัดเก็บภาษีโรงเรือนและที่ดิน และภาษีบำรุงท้องที่ได้รวมกันประมาณ 20,000 ล้านบาทเท่านั้น (โดยที่ครึ่งหนึ่งเป็นการจัดเก็บของ กทม.) สืบเนื่องจากการกระจายอำนาจทางการเมืองของไทยนับตั้งแต่รัฐธรรมนูญปี 2540 เป็นต้นมา การกระจายอำนาจทางการคลังเป็นสิ่งที่จะต้องเกิดขึ้นควบคู่กับการกระจายอำนาจ ทางการเมือง ดังนั้นการจัดเก็บภาษีเองของ อปท.จึงเป็นปัจจัยสำคัญที่จะทำให้เกิดความมีอิสระทางการคลังของ อปท. เนื่องจาก อปท.จะสามารถนำเงินภาษีเหล่านี้มาใช้จ่ายให้เกิดประโยชน์ตามความต้องการ อย่างแท้จริงของประชาชน การจัดเก็บภาษีเองของ อปท.ยังทำให้เกิดกระบวนการรับผิดรับชอบระหว่างผู้บริหาร อปท.กับประชาชน เพราะถ้าผู้บริหารจัดเก็บภาษีจากประชาชนแล้วมิได้นำเงินไปใช้ประโยชน์เพื่อ แก้ปัญหาความเดือดร้อนหรือสนองตอบความต้องการของประชาชน ก็จะมีผลต่อคะแนนเสียงสนับสนุนทางการเมืองได้ ซึ่งนับว่าเป็นการสร้างกระบวนการประชาธิปไตยและการตรวจสอบภาคประชาชนระดับ ท้องถิ่นให้เข้มแข็งมากขึ้น

ประโยชน์ของภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง

การ จัดเก็บภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างจะก่อให้เกิดประโยชน์ต่อประชาชนและท้อง ถิ่นหลายประการคือ หนึ่ง ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างก่อให้เกิดความเป็นธรรมแก่ผู้เสียภาษี คือเจ้าของทรัพย์สินที่มีมูลค่าสูงก็ต้องเสียภาษีมากกว่าเจ้าของทรัพย์สิน ที่มีมูลค่าต่ำ ภาระภาษีจะตกอยู่กับคนระดับบนมากกว่าคนระดับล่าง สอง การคำนวณภาษีจากมูลค่าทรัพย์สินและมีหลักเกณฑ์การประเมินมูลค่าทรัพย์สินที่ ชัดเจน ก็จะมิต้องใช้ดุลยพินิจของเจ้าหน้าที่ในการประเมิน นับว่าเป็นการลดการรั่วไหลของภาษีลงไปได้ สาม การจัดเก็บภาษีจะไม่มีลักษณะอัตราภาษีถดถอยเหมือนภาษีบำรุงท้องที่ เนื่องจากเป็นการจัดเก็บภาษีจากมูลค่าที่ดินและสิ่งปลูกสร้างนั้น สี่ ทำให้เกิดการใช้ประโยชน์ที่ดินให้มีประสิทธิภาพมากขึ้น (ปัจจุบันมีที่ดินถูกทิ้งร้างเป็นจำนวนมาก เช่น ปี 2550-51 กทม.มีที่ดินทิ้งร้าง 71,302 ไร่) และลดการกักตุนที่ดินเพื่อเก็งกำไร เพราะผู้กักตุนที่ดินจะมีต้นทุนเกิดขึ้นในการถือครองที่ดิน เนื่องจากมีภาระภาษี และห้า เป็นการขยายฐานภาษีให้กว้างขึ้น ทำให้ อปท.มีรายรับจากภาษีที่จัดเก็บเองได้มากขึ้น และก่อให้เกิดการกระจายอำนาจทางการคลังและการพัฒนาท้องถิ่น

การจัดเก็บภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง

และการกระจายการถือครองที่ดิน

ปัญหา ที่ดินที่ทำกินของเกษตรกรและปัญหาการไม่มีที่อยู่อาศัยของคนยากจน เป็นปัญหาสำคัญที่เรื้อรังมาเป็นเวลานาน ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างนอกจากจะเป็นแหล่งรายรับที่สำคัญให้กับ อปท.แล้ว จะมีส่วนช่วยกระจายการถือครองที่ดินและเป็นความหวังให้กับคนยากจนและเกษตรกร ไร้ที่ดินได้มากน้อยเพียงไร ขึ้นอยู่กับปัจจัยหลายประการ

ปัจจัย หนึ่งก็คือ อัตราภาษีที่จัดเก็บกับที่ดินที่มิได้ใช้ประโยชน์ตามควรแก่สภาพมีอัตราสูงพอ ที่จะเพิ่มต้นทุนการถือครองที่ดินได้มากน้อยเพียงไร ตราบใดที่อัตราการเพิ่มของราคาที่ดินยังคงสูงกว่าอัตราภาษีอยู่มาก ความหวังที่จะลดการกักตุนที่ดินของเหล่านายทุนก็จะยังคงเลือนราง ดังนั้นจึงได้มีข้อเสนอจากเครือข่ายปฏิรูปที่ดินแห่งประเทศไทยให้จัดเก็บ ภาษีที่ดินในอัตราก้าวหน้าตามขนาดการถือครองที่ดิน และเพื่อให้การจัดเก็บภาษีที่ดินฯมีส่วนแก้ไขปัญหาที่ดินที่ทำกินของประชาชน จึงเสนอให้แบ่งภาษีที่จัดเก็บได้ร้อยละ 2 สมทบเข้ากองทุนธนาคารที่ดิน (ตามนโยบายของรัฐบาล) เพื่อจัดสรรที่ดินให้ผู้ไร้ที่ดินต่อไป

อย่าง ไรก็ตาม พ.ร.บ.ภาษีที่ดินฯก็นับว่าเป็นจุดเริ่มต้นที่ดี ที่ทำให้ประเทศไทยก้าวไปข้างหน้าอีกหนึ่งก้าว ความหวังเหล่านี้จะเป็นจริงได้มากน้อยเพียงไร ก็ขึ้นอยู่กับผู้มีอำนาจในการออกกฎหมาย ว่าจะคำนึงถึงประโยชน์ที่จะเกิดขึ้นกับประชาชนส่วนใหญ่ และการสร้างรากฐานทางการคลังที่สำคัญให้ประเทศไทย หรือยังคงปกป้องประโยชน์ส่วนตนเหมือนในอดีตที่ผ่านมา