เปิดจดหมายปชป.เหตุผลยื่นศาลรัฐธรรมนูญตีความ2พ.ร.ก.

โดย : กรุงเทพธุรกิจออนไลน์

จาก กรุงเทพธุรกิจออนไลน์

เปิดจดหมายพรรคประชาธิปัตย์ เหตุผลยื่นศาลรัฐธรรมนูญตีความ 2 พ.ร.ก. "เงินกู้-แก้ปัญหาหนี้กองทุนฟื้นฟูฯ"
เปิดจดหมายปชป.เหตุผลยื่นศาลรัฐธรรมนูญตีความ 2 พ.ร.ก.
เปิดจดหมายพรรคประชาธิปัตย์ เหตุผลยื่นศาลรัฐธรรมนูญตีความ 2 พ.ร.ก. "เงินกู้-แก้ปัญหาหนี้กองทุนฟื้นฟูฯ"
         
        สภาผู้แทนราษฎร ถนนอู่ทองใน             .
        ดุสิต กรุงเทพมหานคร ๑๐๓๐๐
        ๓๐ มกราคม ๒๕๕๕

เรื่อง ส่งความเห็นของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเพื่อให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่า พระราชกำหนด ปรับปรุงการบริหารหนี้เงินกู้ที่กระทรวงการคลังกู้เพื่อช่วยเหลือกองทุนเพื่อการฟื้นฟูและพัฒนา ระบบสถาบันการเงิน พ.ศ.๒๕๕๕  มิได้เป็นไปตามรัฐธรรมนูญ มาตรา ๑๘๔ วรรคหนึ่งและวรรค สอง

กราบเรียน ประธานสภาผู้แทนราษฎร

ตามที่คณะรัฐมนตรีโดยนางสาวยิ่งลักษณ์ ชินวัตร นายกรัฐมนตรี ได้มีมติคณะรัฐมนตรีเห็นชอบในการตราพระราชกำหนดปรับปรุงการบริหารหนี้เงินกู้ที่กระทรวงการคลังกู้เพื่อช่วยเหลือกองทุนเพื่อการฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงิน พ.ศ.๒๕๕๕ ซึ่งมีผลบังคับใช้แล้วนั้น

ข้าพเจ้าสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรดังมีรายนามแนบท้าย มีความเห็นว่าการตราพระราชกำหนดปรับปรุงการบริหารหนี้เงินกู้ที่กระทรวงการคลังกู้เพื่อช่วยเหลือกองทุนเพื่อการฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงิน พ.ศ.๒๕๕๕ ดังกล่าว มิได้เป็นไปตามเงื่อนไขที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ มาตรา ๑๘๔ วรรคหนึ่ง และวรรคสอง จึงเข้าชื่อเสนอความเห็นต่อประธานสภาผู้แทนราษฎรเพื่อศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาวินิจฉัย โดยมีข้อเท็จจริง ข้อกฎหมายและเหตุผลดังต่อไปนี้

๑. ข้อเท็จจริง

๑.๑ ข้อเท็จจริงกรณีพระราชกำหนดปรับปรุงการบริหารหนี้เงินกู้ที่กระทรวงการคลังกู้เพื่อช่วยเหลือกองทุนเพื่อการฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงิน พ.ศ.๒๕๕๕  

๑.๑.๑ เหตุผลในการตราพระราชกำหนดปรับปรุงการบริหารหนี้เงินกู้ที่กระทรวงการคลังกู้เพื่อช่วยเหลือกองทุนเพื่อการฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงิน พ.ศ.๒๕๕๕

หมายเหตุท้ายพระราชกำหนดฯ ระบุว่า “เนื่องจากในปี พ.ศ.๒๕๕๔ ได้เกิดวิกฤตการณ์อุทกภัยอย่างร้ายแรงในหลายพื้นที่ของประเทศไทยซึ่งก่อให้เกิดความเสียหายต่อเศรษฐกิจและสังคมอย่างรุนแรง รัฐบาลมีความจำเป็นอย่างเร่งด่วนที่จะต้องบูรณะและฟื้นฟูประเทศ เยียวยาความเสียหายให้แก่ประชาชน รวมทั้งดำเนินการวางระบบบริหารจัดการน้ำและสร้างอนาคตประเทศ โดยการจัดให้มีการลงทุนในโครงสร้างสาธารณูปโภคพื้นฐานที่จำเป็น

นอกจากนี้ ผลจากการเกิดความเสียหายนั้นยังทำให้ระบบเศรษฐกิจของประเทศโดยรวมเริ่มถดถอยและอยู่ในภาวะที่มีความเสี่ยงต่อความเชื่อมั่นของสาธารณะ จึงจำเป็นต้องมีมาตรการฟื้นฟูประเทศทั้งการแก้ไขเยียวยาความเสียหาย การป้องกันภัยพิบัติที่ใกล้จะถึง และการสร้างความเชื่อมั่นในการประกอบอาชีพของประชาชนและผู้ลงทุน ซึ่งการดำเนินการตามมาตรการดังกล่าวจะต้องใช้จ่ายเงินเป็นจำนวนมากและต้องดำเนินการอย่างเร่งด่วนหลายแนวทาง

และแนวทางหนึ่งคือการต้องลดภาระงบประมาณเพื่อชำระดอกเบี้ยเงินกู้ที่กู้มาเพื่อช่วยเหลือการดำเนินการของกองทุน เพื่อการฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงินที่เกิดจากการแก้ไขปัญหาวิกฤตของระบบสถาบันการเงินเมื่อปี พ.ศ.๒๕๔๐ โดยจำเป็นต้องปรับปรุงและจัดการระบบการชำระหนี้เงินกู้ดังกล่าวเสียใหม่ให้มีประสิทธิภาพมากขึ้นและไม่เป็นภาระต่องบประมาณรายจ่ายของรัฐบาลอีกต่อไป สมควรให้มีกฎหมายว่าด้วยการปรับปรุงการบริหารหนี้เงินกู้ที่กระทรวงการคลังกู้เพื่อช่วยเหลือกองทุนเพื่อการฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงิน

โดยกำหนดให้กองทุนเพื่อการฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงินมีหน้าที่และรับผิดชอบเกี่ยวกับการชำระคืนต้นเงินกู้และการชำระดอกเบี้ยเงินกู้ ในส่วนที่เกี่ยวกับหนี้เงินกู้ที่กระทรวงการคลังกู้เพื่อช่วยเหลือการจัดการและฟื้นฟูสถาบันการเงินที่ประสบปัญหาวิกฤตทางการเงินเมื่อปี พ.ศ.๒๕๔๐ และให้ธนาคารแห่งประเทศไทยเป็นผู้กำกับดูแลการดำเนินงานของกองทุนดังกล่าว ตลอดจนปรับปรุงการจัดหาแหล่งเงินในการนำไปชำระต้นเงินกู้และดอกเบี้ยเงินกู้ได้อย่างต่อเนื่อง โดยยังคงหลักเกณฑ์และแหล่งเงินในการชำระคืนต้นเงินกู้ที่กำหนดไว้แต่เดิม

พร้อมกับเพิ่มเติมการเรียกเก็บเงินจากสถาบันการเงินเพื่อนำไปใช้ในการดำเนินการดังกล่าวด้วย ทั้งนี้ ภายใต้หลักการในการรักษาวินัยการเงินการคลังของประเทศ ซึ่งการปรับปรุงการบริหารหนี้เงินกู้ดังกล่าวจะทำให้รัฐบาลมีงบประมาณรายจ่ายไปสมทบกับเงินอื่นที่จะนำไปใช้ในการบูรณะ ฟื้นฟู และพัฒนาประเทศได้อย่างเพียงพอ อีกทั้งยังเป็นการสร้างเสถียรภาพต่อระบบการเงินการคลังของประเทศโดยรวม และโดยที่เป็นกรณีฉุกเฉินที่มีความจำเป็นรีบด่วนอันมิอาจหลีกเลี่ยงได้ เพื่อประโยชน์ในอันที่จะรักษาความมั่นคงทางเศรษฐกิจของประเทศ จึงจำเป็นต้องตราพระราชกำหนดนี้

๑.๑.๒ ลำดับความเป็นมาของการตราพระราชกำหนดปรับปรุงการบริหารหนี้เงินกู้ที่กระทรวงการคลังกู้เพื่อช่วยเหลือกองทุนเพื่อการฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงิน พ.ศ.๒๕๕๕

แนวความคิดแรกเริ่มอันนำมาสู่การตราพระราชกำหนดปรับปรุงการบริหารหนี้เงินกู้ที่กระทรวงการคลังกู้เพื่อช่วยเหลือกองทุนเพื่อการฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงิน พ.ศ.๒๕๕๕ ตามที่ ดร.วีรพงษ์ รามางกูร ประธานคณะกรรมการยุทธศาสตร์ฟื้นฟูและสร้างอนาคตประเทศ (กยอ.) และรองนายกรัฐมนตรีฝ่ายเศรษฐกิจ นายกิตติรัตน์ ณ ระนอง ได้ให้สัมภาษณ์กับสื่อมวลชนหลายครั้งในช่วงเดือนธันวาคม ๒๕๕๔ มีใจความว่า "มีความคิดที่จะทำให้ หนี้สาธารณะต่อผลิตภัณฑ์มวลรวมภายในประเทศ หรือ GDP ที่ปัจจุบันอยู่ที่อัตราส่วนร้อยละ ๔๑.๖๖ ณ เดือนธันวาคม ๒๕๕๔ ให้ลดลงเหลือประมาณ ร้อยละ ๓๐ เพื่อต้องการจะก่อหนี้สาธารณะเพิ่ม" ส่งผลให้มีแนวความคิดในการตราพระราชกำหนด โดยมีวัตถุประสงค์หลักคือ โอนหนี้สาธารณะของกองทุนเพื่อการฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงิน ที่กระทรวงการคลังต้องดูแล กลับคืนไปให้ธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) อันจะทำให้อัตราหนี้สาธารณะต่อผลิตภัณฑ์มวลรวมภายในประเทศ หรือ GDP ต่ำลง เพื่อให้สามารถกู้เงินเพิ่มในจำนวนที่สูงขึ้น กล่าวคือ ๓๕๐,๐๐๐ ล้านบาท ตามพระราชกำหนดให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อการวางระบบบริหารจัดการน้ำและสร้างอนาคตประเทศ พ.ศ.๒๕๕๕ ได้

ในการประชุมคณะรัฐมนตรีวันที่ ๔ มกราคม ๒๕๕๕ ที่ประชุมคณะรัฐมนตรีได้มีมติเห็นชอบในหลักการเรื่อง ร่างพระราชกำหนดปรับปรุงการบริหารหนี้เงินกู้ที่กระทรวงการคลังกู้เพื่อช่วยเหลือกองทุนเพื่อการฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงิน พ.ศ. ... โดยปรับปรุงการบริหารหนี้เงินของกู้กองทุนเพื่อการฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงิน ที่เดิมนั้นกระทรวงการคลังเป็นผู้ดูแลรับผิดชอบ ไปให้ธนาคารแห่งประเทศไทยรับผิดชอบเป็นผู้กำกับดูแลการดำเนินการของกองทุนเพื่อการฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงินในการชำระคืนเงินต้นและดอกเบี้ย

ภายหลังจากการประชุมคณะรัฐมนตรีในวันที่ ๔ มกราคม ๒๕๕๔ นั้นเอง ได้เกิดเสียงวิพากษ์วิจารณ์กันอย่างแพร่หลาย ทั้งจากธนาคารแห่งประเทศไทย และจากหน่วยงานที่เกี่ยวข้องหลายภาคส่วน เห็นพ้องไปในแนวทางเดียวกันว่า การโอนหนี้สาธารณะของกองทุนเพื่อการฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงินไปให้ธนาคารแห่งประเทศไทยนั้น ไม่เป็นผลดีต่อประเทศชาติ ทั้งในทางวินัยการเงินการคลัง ความน่าเชื่อถือในสายตาของนักลงทุนต่างชาติ และปัญหาความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของกฎหมายดังกล่าวด้วย

คณะรัฐมนตรีได้มีมติในการประชุมคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ ๑๐ มกราคม ๒๕๕๕ ให้มีการแก้ไขมาตรา ๗ (๓) ของร่างพระราชกำหนดดังกล่าว โดยตัดส่วนของธนาคารแห่งประเทศไทยออก ซึ่งมีความหมายว่า คณะรัฐมนตรีจะมีคำสั่งให้ธนาคารแห่งประเทศไทยโอนเงินหรือทรัพย์สินของธนาคารแห่งประเทศไทย เพื่อนำไปชำระหนี้กองทุนเพื่อการฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงินที่ธนาคารแห่งประเทศไทยเป็นผู้กำกับดูแลการดำเนินการของกองทุนดังกล่าวอยู่ไม่ได้ คงมีเพียงช่องทางในการนำแหล่งเงินจากสถาบันการเงิน มาชำระหนี้กองทุนเพื่อการฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงินเท่านั้น

พระราชกำหนดปรับปรุงการบริหารหนี้เงินกู้ที่กระทรวงการคลังกู้เพื่อช่วยเหลือกองทุนเพื่อการฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงิน พ.ศ.๒๕๕๕ ประกาศในราชกิจจานุเบกษาเมื่อวันที่ ๒๖ มกราคม ๒๕๕๕ และมีผลใช้บังคับในวันที่ ๒๗ มกราคม ๒๕๕๕ มีข้อสังเกต ดังนี้   

มาตรา ๘ วรรคหนึ่ง ของพระราชกำหนดฉบับนี้ กำหนดให้ธนาคารแห่งประเทศไทยมีอำนาจเรียกให้สถาบันการเงินนำส่งเงิน เป็นอัตราร้อยละต่อปีของยอดเงินฝากถัวเฉลี่ยของบัญชีที่ได้รับการคุ้มครองเงินฝากตามที่ธนาคารแห่งประเทศไทยประกาศกำหนด แต่เมื่อรวมอัตราดังกล่าวกับอัตราที่กำหนดให้สถาบันการเงินนำส่งเข้ากองทุนคุ้มครองเงินฝากตามกฎหมายว่าด้วยสถาบันคุ้มครองเงินฝากแล้ว ต้องไม่เกินร้อยละหนึ่งต่อปีของยอดเงินฝากถัวเฉลี่ยของบัญชีที่ได้รับการคุ้มครองเงินฝาก ซึ่งปัจจุบัน อัตราที่กำหนดให้สถาบันการเงินนำส่งเข้ากองทุนคุ้มครองเงินฝากอยู่ที่ร้อยละ ๐.๔

หมายความว่า ธนาคารแห่งประเทศไทยสามารถเรียกให้สถาบันการเงินนำส่งเงินแก่ตนตามเกณฑ์นี้ ได้ในจำนวนสูงสุดอีกไม่เกินร้อยละ ๐.๖ อย่างไรก็ดี ในวรรคสองของมาตราเดียวกันได้กำหนดเพิ่มเติมว่า กรณีเพื่อประโยชน์ในการชำระคืนต้นเงินกู้หรือดอกเบี้ยเงินกู้ให้พอเพียง ธนาคารแห่งประเทศไทยอาจเรียกให้สถาบันการเงินนำส่งเงินเพิ่มขึ้นจากที่กำหนดในวรรคหนึ่งก็ได้ แต่เมื่อรวมกับเงินที่นำส่งตามวรรคหนึ่งแล้ว ต้องไม่เกินอัตราร้อยละหนึ่งของยอดเงินที่สถาบันการเงินได้รับจากประชาชน

กรณีดังกล่าว ธนาคารแห่งประเทศไทยสามารถเรียกให้สถาบันการเงินนำส่งเงินตามวรรคนี้ในอัตราที่สูงขึ้น โดยการลดอัตราที่กำหนดให้สถาบันการเงินนำส่งเข้ากองทุนคุ้มครองเงินฝากลงได้อีก แต่เมื่อรวมเงินทั้งสองจำนวนแล้วต้องไม่เกินร้อยละ ๑ ทั้งนี้ โดยไม่ต้องคำนึงถึงอัตราที่กำหนดให้สถาบันการเงินนำส่งเข้ากองทุนคุ้มครองเงินฝากว่าจะอยู่ในอัตราเท่าใด ก็ได้ โดยเงินที่ธนาคารแห่งประเทศไทยเรียกเก็บตามมาตรา ๘ นี้ ในมาตรา ๑๐ ได้กำหนดให้ธนาคารแห่งประเทศไทยนำเงินดังกล่าวส่งเข้าบัญชีตาม มาตรา ๕ อันเป็นบัญชีฯ ที่กองทุนเพื่อการฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงินมีไว้เพื่อการชำระคืนต้นเงินกู้และดอกเบี้ยเงินกู้ อนึ่ง พึงสังเกตว่า การจัดเก็บเงินจากสถาบันการเงินต่างๆ โดยวิธีการข้างต้นนี้ นาย กิตติรัตน์ ณ ระนอง (ปัจจุบันดำรงตำแหน่งรองนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง) เปิดเผยว่า จะมีการหารือกับ นายประสาร ไตรรัตน์วรกุล ผู้ว่าการธนาคารแห่งประเทศไทย โดยจะเริ่มเก็บงวดแรกในเดือนกรกฎาคมนี้

และตาม มาตรา ๗ ในมาตรา ๗ (๑) กำหนดว่า ในแต่ละปี ให้ธนาคารแห่งประเทศไทยนำส่งเงินกำไรสุทธิที่ต้องนำส่งรัฐตามกฎหมายว่าด้วยธนาคารแห่งประเทศไทย เป็นจำนวนไม่น้อยกว่าร้อยละเก้าสิบ เข้าบัญชีตามมาตรา ๕ และใน (๒) กำหนดว่า ให้โอนสินทรัพย์คงเหลือในบัญชีผลประโยชน์ประจำปีตามกฎหมายว่าด้วยเงินตราหลังจากการจ่ายเมื่อสิ้นปีเข้าบัญชีตามมาตรา ๕ ... พบว่า การดำเนินการตาม (๑) และ (๒) ของมาตรา ๗ เพื่อชำระคืนต้นเงินกู้และการชำระดอกเบี้ยเงินกู้ ตามมาตรา ๔ จะกระทำได้ก็ต่อเมื่อสิ้นปีนั้นๆ  

๑.๑.๓ กรอบความยั่งยืนทางการคลัง

กรอบความยั่งยืนทางการคลังที่ถูกกำหนดโดยกระทรวงการคลัง มีหลักสำคัญในการกู้ยืมเงินของประเทศ ๒ หลักเกณฑ์ที่สำคัญคือ

๑) อัตราหนี้สาธารณะต่อผลิตภัณฑ์มวลรวมภายในประเทศ หรือ GDP จะต้องไม่เกินร้อยละ ๖๐ ซึ่งในขณะที่มีการตราพระราชกำหนดฉบับนี้นั้น อัตราหนี้สาธารณะต่อผลิตภัณฑ์มวลรวมภายในประเทศ หรือ GDP อยู่ที่ร้อยละ ๔๑.๖๖ ณ เดือนธันวาคม ๒๕๕๔ หมายความว่า ยังมีกรอบที่รัฐบาลสามารถกู้เงินได้อีกร้อยละ ๒๐ ของอัตราหนี้สาธารณะต่อผลิตภัณฑ์มวลรวมภายในประเทศ โดยมูลค่าผลิตภัณฑ์มวลรวมภายในประเทศ ณ ปัจจุบัน อยู่ที่ประมาณ ๑๐ ล้านล้านบาท เมื่อนำมาคำนวณแล้ว พบว่าจำนวนเงินที่รัฐบาลสามารถกู้ได้ตามกรอบดังกล่าว คิดเป็นจำนวนเงินประมาณ ๒ ล้านล้านบาท

๒) ภาระหนี้ต่องบประมาณ หมายถึง อัตราส่วนเงินที่รัฐบาลจัดสรรเพื่อชำระหนี้เงินกู้และดอกเบี้ยหนี้สาธารณะที่เกิดขึ้นในปีงบประมาณแต่ละปี ซึ่งตามกรอบความยั่งยืนทางการคลังมีหลักเกณฑ์ที่สำคัญว่า ภาระหนี้ต่องบประมาณจะต้องไม่เกินร้อยละ ๑๕ ของงบประมาณประจำปี โดยขณะที่มีการตราพระราชกำหนดฉบับนี้ รัฐบาลได้จัดสรรเงินเพื่อการชำระหนี้เงินกู้และดอกเบี้ยหนี้สาธารณะไว้ในร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ พ.ศ.๒๕๕๕ ไว้แล้ว อยู่ที่ประมาณ ๒๒๒,๐๙๘.๓ ล้านบาท ต่องบประมาณรายจ่ายประจำปีที่ประมาณ ๒.๓๘ ล้านล้านบาท คิดเป็นภาระหนี้ต่องบประมาณปี ๒๕๕๕ ที่อัตราร้อยละ ๙.๓๓

อย่างไรก็ดี การตราพระราชกำหนดฉบับนี้จึงไม่มีผลให้ภาระหนี้ต่องบประมาณปี ๒๕๕๕ ลดลงได้ นอกจากนี้ ในระหว่างการตราพระราชกำหนดฉบับนี้ ยังปรากฏข้อเท็จจริงว่าคณะรัฐมนตรีได้ใช้ข้อมูลภาระหนี้ต่องบประมาณปี ๒๕๕๕ ว่า อยู่ที่อัตราร้อยละ ๑๒ ในการประชุมพิจารณาร่างพระราชกำหนด เพื่อเป็นเหตุสนับสนุนการตราพระราชกำหนดฉบับนี้ ซึ่งข้อมูลที่คณะรัฐมนตรีใช้ดังกล่าวนั้นปรากฏชัดเจนว่าเป็นข้อมูลที่ผิดพลาด คลาดเคลื่อนจากความจริงค่อนข้างมาก

การกู้เงินจำนวน ๓๕๐,๐๐๐ ล้านบาท ตามพระราชกำหนดให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อการวางระบบบริหารจัดการน้ำและสร้างอนาคตประเทศ พ.ศ.๒๕๕๕ กับภาระหนี้ต่องบประมาณในปี พ.ศ.๒๕๕๕ ที่จะต้องไม่เกินอัตราร้อยละ ๑๕ นั้น เป็นคนละกรณีกัน ไม่มีความเกี่ยวข้องเชื่อมโยงถึงกัน หรือมีผลต่อกันแต่อย่างใด การที่รัฐบาลต้องการกู้เงินจำนวน ๓๕๐,๐๐๐ ล้านบาท ตามพระราชกำหนดให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อการวางระบบบริหารจัดการน้ำและสร้างอนาคตประเทศ พ.ศ.๒๕๕๕ นั้น ไม่กระทบต่อภาระหนี้สาธารณะในอัตราร้อยละ ๙.๓๓ ของงบประมาณประจำปี ๒๕๕๕ แต่อย่างใด

เพราะรัฐบาลได้กำหนดภาระหนี้สาธารณะต่องบประมาณไว้ในร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ พ.ศ.๒๕๕๕ ไว้แล้วที่อัตราร้อยละ ๙.๓๓ และการกำหนดภาระหนี้ต่องบประมาณนั้นก็เป็นดุลพินิจของรัฐบาลเองทั้งสิ้น ฉะนั้นในปี ๒๕๕๖ รัฐบาลก็สามารถกำหนดได้อยู่แล้วว่า จะชำระหนี้เงินต้นร้อยละเท่าใดในปีงบประมาณ ๒๕๕๖ จึงจะไม่เกินร้อยละ ๑๕ ของงบประมาณรายจ่ายประจำปี

๑.๑.๔ ความเห็นของนายธีระชัย ภูวนาถนรานุบาล อดีตรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง ของรัฐบาลนางสาวยิ่งลักษณ์ ชินวัตร ผู้มีส่วนร่วมในการตราพระราชกำหนดฉบับนี้

ข้อเท็จจริงกรณีการตราพระราชกำหนดปรับปรุงการบริหารหนี้เงินกู้ที่กระทรวงการคลังกู้เพื่อช่วยเหลือกองทุนเพื่อการฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงิน พ.ศ.๒๕๕๕ ปรากฏเพิ่มเติม ภายหลังจากที่รัฐบาลนางสาวยิ่งลักษณ์ ชินวัตร ได้ปรับคณะรัฐมนตรีเป็นครั้งแรก (ครม.ยิ่งลักษณ์ ๒) เมื่อวันที่ ๑๘ มกราคม ๒๕๕๕ ซึ่งนายธีระชัย ภูวนาถนรานุบาล ถูกปรับออกจากตำแหน่งรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง โดยในวันที่ ๒๑ มกราคม ๒๕๕๕ นายธีระชัยฯ (อดีตรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง) ได้พิมพ์ข้อความในหัวข้อ “วินัยการคลัง กับการพยายามลดตัวเลขหนี้สาธารณะ” บนกระดานข้อความของตนในเว็บไซต์เฟซบุ๊ค (www.facebook.com/ thirachai.phuvanatnaranubala)

มีสาระสำคัญว่า “ขณะนี้ระดับหนี้สาธารณะของไทยซึ่งมีประมาณร้อยละ ๔๒ ของรายได้ประชาชาตินั้น ไม่สูงเท่าใดครับ ระดับหนี้ที่สูงคือร้อยละ ๖๐ ดังนั้น ในวันนี้ รัฐบาลยังจะสามารถกู้ได้อีกเกือบ ๒ ล้านล้านบาท โดยไม่กระทบความเชื่อมั่นในตลาดเงินตลาดทุน ไม่จำเป็นต้องไปซ่อนตัวเลขให้ดูต่ำกว่าจริง ก็ยังสามารถกู้ได้ครับ” และในวันที่ ๒๓ มกราคม ๒๕๕๕ นายธีระชัยฯ ได้พิมพ์ข้อความในหัวข้อ “อัตราส่วนภาระหนี้ต่องบประมาณที่ถูกต้องคือเท่าใด”

มีสาระสำคัญว่า “ในการประชุมคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ ๔ มกราคม ๒๕๕๕ ซึ่งรองนายก (นายกิตติรัตน์) ได้เสนอร่างพระราชกำหนด ๔ ฉบับต่อ ครม.เป็นครั้งแรก และต่อมาวันที่ ๑๐ มกราคม ๒๕๕๕ เลขาธิการกฤษฎีกาได้เสนอร่างแก้ไขปรับปรุงนั้น รองนายก (นายกิตติรัตน์) ได้แจ้งว่าจำเป็นต้องออกกฎหมายดังกล่าวในรูปพระราชกำหนดแทนที่จะเป็นพระราชบัญญัติ เพราะมีเหตุที่เร่งด่วน เหตุผลที่ชี้แจงข้อหนึ่งคือหากไม่ดำเนินการโดยเร่งด่วน จะเกิดปัญหาขึ้นแก่อัตราส่วนภาระหนี้ต่องบประมาณ ภาระหนี้ต่องบประมาณนั้น คืออัตราส่วนเงินที่ชำระหนี้เงินกู้และดอกเบี้ยหนี้สาธารณะที่เกิดขึ้นในปีงบประมาณแต่ละปี เมื่อคิดเป็นสัดส่วนของงบประมาณในปีนั้น ไม่ควรจะเกินร้อยละ ๑๕ ของงบประมาณ ซึ่งกรอบนี้เรียกว่ากรอบความยั่งยืนทางการคลัง  รองนายก (นายกิตติรัตน์) แจ้งคณะรัฐมนตรีว่าขณะนี้อัตราส่วนดังกล่าวอยู่ที่ร้อยละ ๑๒ จึงมีความจำเป็นเร่งด่วนที่จะต้องแก้ไขปัญหาหนี้กองทุนฟื้นฟู เพื่อมิให้ภาระดอกเบี้ยสำหรับหนี้กองทุนฟื้นฟู เป็นภาระแก่งบประมาณต่อไป มิฉะนั้นจะไม่มีช่องว่างพอเพียง ที่รัฐบาลจะกู้ยืมเพิ่มเติมเพื่อใช้บริหารจัดการน้ำ ผมได้ทราบภายหลังว่ารองนายก (นายกิตติรัตน์) ได้ข้อมูลนี้ไปจากสภาพัฒน์ ซึ่งเจ้าหน้าที่สภาพัฒน์ได้คำนวณโดยใช้ตัวเลขจากประมาณการเศรษฐกิจ และในการประชุมคณะรัฐมนตรีทั้งสองครั้ง เลขาธิการสภาพัฒน์ซึ่งนั่งอยู่ในห้องประชุมด้วย ก็มิได้แก้ไขข้อมูลนี้เป็นอย่างอื่น

ตัวของผมเองก็ได้ใช้ตัวเลขร้อยละ ๑๒ ดังกล่าวในการอธิบายต่อสื่อโทรทัศน์และสื่อสิ่งพิมพ์หลายแห่ง ซึ่งโทรทัศน์หลายรายการก็ปรากฏหลักฐานอยู่ใน facebook ของผมนี้ อย่างไรก็ดี ก่อนหน้าที่ผมจะพ้นตำแหน่งเพียงหนึ่งวัน เจ้าหน้าที่ของกระทรวงการคลังได้นำข้อมูลจากสำนักบริหารหนี้สาธารณะมาแจ้งให้ผมทราบว่า สำหรับปีงบประมาณ ๒๕๕๕ นั้น อัตราส่วนดังกล่าวเป็นเพียงร้อยละ ๙.๓๓ มิใช่ร้อยละ ๑๒ ดังที่รองนายก (นายกิตติรัตน์) แจ้งต่อคณะรัฐมนตรี  อัตราส่วนดังกล่าวเกิดจากการชำระหนี้เงินต้นร้อยละ ๑.๙๗ และจากการชำระดอกเบี้ยร้อยละ ๗.๓๖ รวมเป็นร้อยละ ๙.๓๓ และเป็นการคำนวณจากตัวเลขที่เป็นทางการในกฎหมายงบประมาณที่เพิ่งผ่านสภาไปเร็วๆ นี้ ผมเองต้องยอมรับว่าตกใจมากเพราะทำให้เหตุผลความจำเป็นเร่งด่วนในการที่จะต้องออกกฎหมายในรูปแบบพระราชกำหนดเปลี่ยนไปอย่างสิ้นเชิง...”

ต่อมาในวันที่ ๒๕ มกราคม ๒๕๕๕ นายธีระชัยฯ ได้พิมพ์ข้อความในหัวข้อ “อัตราส่วนภาระหนี้ ๙.๓๓ เป็นผลจากพระราชกำหนดหรือเปล่า” มีสาระสำคัญส่วนหนึ่งว่า “...ในปี ๒๕๕๕ งบประมาณมี ๒.๓๘ ล้านล้านบาทครับ รัฐบาลมีภาระชำระดอกเบี้ยหนี้กองทุนฟื้นฟูเป็นเงิน ๖๘,๔๒๔ ล้านบาท ดอกเบี้ยนี้จึงคิดเป็นร้อยละ ๒.๘๗ ของงบประมาณ จึงมีคนเข้าใจผิดได้ง่ายว่า ภาระหนี้เดิมอาจจะเป็นร้อยละ ๑๒ หรือเปล่า แต่หากมีการออกพระราชกำหนดจะทำให้รัฐบาลไม่มีภาระต้องชำระดอกเบี้ย ๖๘,๔๒๔ ล้านบาท จึงอาจจะทำให้ภาระหนี้ลดลงเหลือ ๙.๓๓ หรือเปล่า รองนายก (นายกิตติรัตน์) เข้าใจแบบนี้ครับ

ตัวของผมเอง ก็สงสัยว่าอาจจะเป็นแบบนี้หรือไม่ครับ แต่หากเปิดดูกฎหมายงบประมาณที่เพิ่งจะผ่านสภาไปเมื่อวานนี้ จะเห็นได้ว่า ดอกเบี้ยหนี้กองทุนฟื้นฟู ๖๘,๔๒๔ ล้านบาทนั้น รวมอยู่ในรายจ่ายงบประมาณแล้วครับ และหากใช้ตัวเลขในกฎหมายงบประมาณดังกล่าว ในการคำนวณภาระหนี้ ก็จะได้ตัวเลขร้อยละ ๙.๓๓ พูดง่ายๆก็คือว่า ภาระหนี้ร้อยละ ๙.๓๓ นั้นรวมดอกเบี้ยหนี้กองทุนฟื้นฟูไว้แล้ว และทั้งนี้ ถ้าหากสมมติว่ารัฐบาลไม่ต้องจ่ายดอกเบี้ยหนี้กองทุนฟื้นฟู ๖๘,๔๒๔ ล้านบาท อัตราภาระหนี้ก็กลับจะลดลงต่ำกว่าร้อยละ ๙.๓๓ เสียอีกครับ จะเหลือเพียงร้อยละ ๖.๔๖ เท่านั้น การคำนวณตัวเลขต้องระวังนะครับ มิฉะนั้น ถ้าเข้าใจผิดบวกดอกเบี้ยหนี้กองทุนฟื้นฟูเข้าไปสองครั้งเหมือนรองนายก (นายกิตติรัตน์) ก็จะได้ตัวเลขร้อยละ ๑๒ ซึ่งไม่ถูกต้อง...”

๑.๑.๕ สภาวะทางเศรษฐกิจของประเทศไทยในปัจจุบันอยู่ในสภาวะที่ดี มิใช่อยู่ในภาวะวิกฤติที่รัฐบาลมีความจำเป็นเร่งด่วนที่จะต้องตราพระราชกำหนดเพื่อรักษาความมั่นคงทางเศรษฐกิจของประเทศ กล่าวคือ

รัฐบาลได้ระบุไว้อย่างชัดแจ้งในเอกสารเกี่ยวกับร่างงบประมาณรายจ่ายประจำปี ๒๕๕๕ ว่า เศรษฐกิจไทยในปี ๒๕๕๕ นั้นเสถียรภาพทางเศรษฐกิจภายในและภายนอกประเทศอยู่ในเกณฑ์ดีทำให้คาดว่าเศรษฐกิจไทยในปี ๒๕๕๕ ยังสามารถขยายตัวได้ร้อยละ ๔.๕ ถึง ๕.๕ และอัตราเงินเฟ้อประมาณ ๓.๐ ถึง ๔.๐ ซึ่งถือว่าเป็นอัตราที่ดี ประกอบกับเมื่อวันที่ ๒๑ ธันวาคม ๒๕๕๔ สถาบันจัดอันดับความน่าเชื่อถือระหว่างประเทศ "มูดี้ส์ อินเวสเตอร์ เซอร์วิส" (Moody's Investor Services) หรือที่เรียกว่า "มูดี้ส์" ได้ปรับเพิ่มแนวโน้มอันดับความน่าเชื่อถือของไทยจาก "เชิงลบ" เพิ่มเป็น "เสถียรภาพ" และปรับเพิ่มอันดับความน่าเชื่อถือตราสารหนี้สกุลเงินต่างประเทศของไทยขึ้นหนึ่งขั้นสู่ระดับ A2 เพราะเหตุว่าเศรษฐกิจของประเทศไทยฟื้นตัวอย่างแข็งแกร่ง และสถานการณ์การคลังของรัฐมีประสิทธิภาพ ซึ่งล้วนเป็นผลมาจากการดำเนินการนโยบายในทางการเงินการคลังสมัยรัฐบาลนายอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ ทั้งสิ้น กรณีจึงเห็นได้ว่าภาวะเศรษฐกิจของประเทศไทยในปัจจุบันอยู่ในเกณฑ์ที่ดีมีเสถียรภาพ ไม่มีความจำเป็นใดๆ ที่รัฐบาลจะตราพระราชกำหนดมาเพื่อแก้ปัญหาความมั่นคงในทางเศรษฐกิจ

นอกจากนั้น คณะรัฐมนตรียังได้ตราพระราชกำหนดอีก ๑ ฉบับ ซึ่งมีประเด็นที่เกี่ยวเนื่องกัน สมควรนำมาพิจารณาประกอบการตีความว่าพระราชกำหนดปรับปรุงการบริหารหนี้เงินกู้ที่กระทรวงการคลังกู้เพื่อช่วยเหลือกองทุนเพื่อการฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงิน พ.ศ.๒๕๕๕ มิได้เป็นไปตามเงื่อนไขที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญ มาตรา ๑๘๔ วรรคหนึ่งและวรรคสอง ดังมีรายละเอียดต่อไปนี้
    
๑.๒ ข้อเท็จจริงกรณีพระราชกำหนดให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อการวางระบบบริหารจัดการน้ำและสร้างอนาคตประเทศ พ.ศ.๒๕๕๕

เมื่อวันที่ ๑๐ มกราคม ๒๕๕๕ คณะรัฐมนตรีได้มีมติเห็นชอบตามมติคณะกรรมการยุทธศาสตร์เพื่อวางระบบการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำ (กยน.) ในการประชุมครั้งที่ ๑/๒๕๕๕ เมื่อวันที่ ๖ มกราคม ๒๕๕๕ ตามที่เลขาธิการคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ และเลขาธิการ กยน. กรรมการและเลขานุการร่วม กยน. เสนอส่วนหนึ่ง คณะรัฐมนตรี เห็นชอบร่างแผนปฏิบัติการบรรเทาอุทกภัยในพื้นที่ลุ่มน้ำแบบบูรณาการและยั่งยืน (กรณีลุ่มน้ำเจ้าพระยา) โดยมีกรอบวงเงินงบประมาณ ๓๐๐,๐๐๐ ล้านบาท และเห็นชอบในหลักการให้จัดสรรงบประมาณ จำนวน ๕๐,๐๐๐ ล้านบาท สำหรับแผนงาน/โครงการของ ๑๗ ลุ่มน้ำที่เหลือ มอบให้คณะอนุกรรมการด้านการวางแผนและกำหนดมาตรการแก้ไขปัญหาอย่างยั่งยืนประสานหน่วยงานที่เกี่ยวข้องเพื่อจัดทำรายละเอียดแผนงานโครงการตามที่บรรจุไว้ในแผนปฏิบัติการต่อไป ซึ่งเกี่ยวกับประเด็นการใช้เงินจำนวน ๓๕๐,๐๐๐ ล้านบาทดังกล่าว

คณะกรรมการยุทธศาสตร์เพื่อการฟื้นฟูและสร้างอนาคตประเทศไทย (กยอ.) ได้มีการประชุมครั้งที่ ๑/๒๕๕๕ โดยมีนายวีรพงษ์ รามางกูร เป็นประธานได้กำหนดแผนความต้องการใช้เงินเบื้องต้น ๒ แผนงาน ได้แก่ ๑) แผนความต้องการใช้เงินด้านการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำ วงเงิน ๓๑๗,๑๒๖ ล้านบาท ซึ่งประกอบด้วย การลงทุนแผนปฏิบัติการการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำระยะเร่งด่วนวงเงิน ๑๗,๑๒๖ ล้านบาท และการลงทุนตามแผนปฏิบัติการบรรเทาอุทกภัยในพื้นที่ลุ่มน้ำแบบบูรณาการและยั่งยืน (ลุ่มน้ำเจ้าพระยา) วงเงิน ๓๐๐,๐๐๐ ล้านบาท ทั้งนี้ มติ กยน. ครั้งที่ ๑/๒๕๕๕ เมื่อวันที่ ๖ มกราคม ๒๕๕๕ เห็นชอบให้ใช้งบประมาณประจำปีงบประมาณ ๒๕๕๕ เพื่อดำเนินการตามแผนระยะเร่งด่วน ส่วนแผนการบรรเทาอุทกภัยในพื้นที่ลุ่มน้ำแบบบูรณาการ ให้ใช้เงินกู้ภายใต้ร่าง พ.ร.ก. ให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อลงทุนวางระบบบริหารจัดการน้ำและสร้างอนาคตประเทศ พ.ศ. .... จำนวน ๓๕๐,๐๐๐ ล้านบาท  

๒. ข้อกฎหมาย

๒.๑ หลักการแบ่งแยกอำนาจตามการปกครองในระบอบประชาธิปไตย

ในการปกครองระบอบประชาธิปไตยแบบรัฐสภาของประเทศไทยนั้น มาตรา ๓ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยได้แบ่งแยกอำนาจอธิปไตยของปวงชนชาวไทย เป็น ๓ ด้าน คือ นิติบัญญัติ บริหาร และตุลาการ ซึ่งพระมหากษัตริย์ผู้ทรงเป็นประมุขทรงใช้อำนาจนิติบัญญัติทางรัฐสภา ทรงใช้อำนาจบริหารทางคณะรัฐมนตรี และทรงใช้อำนาจตุลาการทางศาล การปฏิบัติหน้าที่ของรัฐสภา คณะรัฐมนตรี ศาล องค์กรตามรัฐธรรมนูญ และหน่วยงานของรัฐ นั้นต้องเป็นไปตามหลักนิติธรรม ดังนั้น การตรากฎหมายจึงเป็นหน้าที่ของฝ่ายนิติบัญญัติหรือรัฐสภา ซี่งเป็นผู้แทนของปวงชนชาวไทยเจ้าของอำนาจรัฐ ที่มีความชอบธรรมในทางประชาธิปไตยสูงที่สุด

โดยการตรากฎหมายในรูปของพระราชบัญญัติ ส่วนฝ่ายบริหารโดยคณะรัฐมนตรีนั้น ตามปกติย่อมไม่มีอำนาจตรากฎหมาย แต่มีหน้าที่บริหารประเทศ อย่างไรก็ตามมีข้อยกเว้นในหลักการดังกล่าวโดยให้คณะรัฐมนตรีซึ่งเป็นฝ่ายบริหารมีอำนาจตรากฎหมายได้ ซึ่งเป็นข้อยกเว้นอย่างยิ่ง กล่าวคือ ให้กระทำได้เฉพาะกรณีฉุกเฉินและมีความจำเป็นรีบด่วนอันไม่สามารถตรากฎหมายเป็นพระราชบัญญัติโดยรัฐสภาได้ และหากไม่ตราพระราชกำหนดขึ้นใช้บังคับแล้วจะทำให้ประเทศชาติได้รับความเสียหายอย่างร้ายแรง โดยคณะรัฐมนตรีสามารถดำเนินการตรากฎหมายเป็นพระราชกำหนดอันเป็นกรณีที่มีขอบเขตจำกัด และมีเงื่อนไขที่ระบุไว้โดยเฉพาะเจาะจงอย่างยิ่ง

การตราพระราชกำหนดโดยคณะรัฐมนตรีจึงเป็นการใช้อำนาจนิติบัญญัติในกรณียกเว้น ซึ่งรัฐสภาไม่สามารถแก้ไขเนื้อความในพระราชกำหนดได้ ทำได้เพียงอนุมัติหรือไม่อนุมัติพระราชกำหนดเท่านั้น หากเปิดโอกาสให้คณะรัฐมนตรีใช้อำนาจในการตราพระราชกำหนดได้มากเกินไปจะมีผลทำให้การดุลและคานอำนาจในการตรากฎหมายระหว่างคณะรัฐมนตรีและรัฐสภาเสียไปและไม่สอดคล้องกับหลักการปกครองระบอบประชาธิปไตยแบบรัฐสภา (คำวินิจฉัยกลาง ที่ ๑๔/๒๕๔๖ หน้า ๔๔)

๒.๒ เงื่อนไขในการตราพระราชกำหนดตามรัฐธรรมนูญ

เมื่อพิจารณาบทบัญญัติรัฐธรรมนูญที่วางขอบเขตในการตราพระราชกำหนดโดยคณะรัฐมนตรี ซึ่งปรากฏอยู่ในรัฐธรรมนูญ มาตรา ๑๘๔ แล้ว เห็นได้ว่า กรณีที่คณะรัฐมนตรีจะตราพระราชกำหนดขึ้นใช้บังคับได้นั้นต้องอยู่ภายใต้เงื่อนไข ๒ ประการคือ

(๑) เงื่อนไขประการแรก การตราพระราชกำหนดนั้นต้องเป็นไปเพื่อบรรลุวัตถุประสงค์อย่างหนึ่งอย่างใดต่อไปนี้ คือ เพื่อประโยชน์ในอันที่จะรักษาความปลอดภัยของประเทศ เพื่อประโยชน์ในอันที่จะรักษาความปลอดภัยสาธารณะ เพื่อประโยชน์ในอันที่จะรักษาความมั่นคงในทางเศรษฐกิจของประเทศ หรือ เพื่อประโยชน์ในอันที่จะป้องปัดภัยพิบัติสาธารณะ ตามรัฐธรรมนูญ มาตรา ๑๘๔ วรรคหนึ่ง

(๒) เงื่อนไขประการที่สอง การตราพระราชกำหนดนั้นจะกระทำได้เฉพาะในกรณีฉุกเฉินที่มีความจำเป็นรีบด่วนอันมิอาจจะหลีกเลี่ยงได้ ตามรัฐธรรมนูญ มาตรา ๑๘๔ วรรคสอง

โดยที่อำนาจของฝ่ายบริหารหรือคณะรัฐมนตรีในอันที่จะตราพระราชกำหนดได้นั้น เป็นข้อยกว้นตามหลักการปกครองในระบอบประชาธิปไตย ฉะนั้น ในการตีความว่าข้อเท็จจริงหรือพฤติการณ์ในขณะที่ตราพระราชกำหนด เป็นไปตามเงื่อนไขที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญ มาตรา ๑๘๔ หรือไม่นั้น จึงต้องกระทำโดยเคร่งครัด มิใช่การตีความในลักษณะขยายความเพราะจะทำให้ฝ่ายบริหารมีอำนาจออกกฎหมายได้อย่างกว้างขวางจนกลายเป็นหลักแทนที่จะเป็นข้อยกเว้นตามหลักการของระบอบประชาธิปไตยแบบรัฐสภา (คำวินิจฉัยส่วนตน ของ ศาสตราจารย์ ดร.เสาวนีย์ อัศวโรจน์ ที่ ๑๔/๒๕๔๖ หน้า ๓๔๒)

การจะพิจารณาว่าเป็นกรณีฉุกเฉินที่มีความจำเป็นรีบด่วนอันมิอาจจะหลีกเลี่ยงได้ เพื่อประโยชน์ในอันที่จะรักษาความปลอดภัยของประเทศ ความปลอดภัยสาธารณะ ความมั่นคงในทางเศรษฐกิจของประเทศ หรือ เพื่อประโยชน์ในอันที่จะป้องปัดภัยพิบัติสาธารณะ ซึ่งเป็นเหตุผลและความจำเป็นที่ให้อำนาจคณะรัฐมนตรีถวายคำแนะนำให้พระมหากษัตริย์ทรงตราพระราชกำหนดขึ้นใช้บังคับดังเช่นพระราชบัญญัติได้นั้น จะต้องเป็นกรณีที่เกิดภาวะ “วิกฤต” หรือมี “ภยันตราย” ที่ปรากฏอย่างชัดเจน (คำวินิจฉัยส่วนตน ของ ศาสตราจารย์ ดร.เสาวนีย์ อัศวโรจน์ ที่ ๑๔/๒๕๔๖ หน้า ๓๔๙) อันกระทบต่อความปลอดภัยของประเทศ กระทบต่อความปลอดภัยสาธารณะ กระทบต่อความมั่นคงในทางเศรษฐกิจของประเทศ หรือมีภัยพิบัติสาธารณะที่จะสร้างความเสียหายใหญ่หลวงให้แก่ประเทศอันมีมาฉุกเฉินและมีความจำเป็นรีบด่วนที่จะต้องป้องปัดภัยพิบัติสาธารณะนั้นโดยมิอาจหลีกเลี่ยงได้

กล่าวโดยเฉพาะกรณีคือ เหตุวิกฤตอันกระทบต่อความปลอดภัยของประเทศ ความปลอดภัยสาธารณะ หรือมีภัยพิบัติสาธารณะ นั้น หมายความว่า สภาวการณ์ภายในประเทศนอกจากจะไม่สงบเรียบร้อยเป็นปกติแล้ว จะต้องปรากฏพฤติการณ์ทีชัดเจนว่า ประเทศเกิดความวุ่นวาย ประชาชนในประเทศเกิดความสับสนอลหม่าน หรือประเทศชาติเกิดความปั่นปวนจนถึงขั้นที่ประชาชนไม่สามารถดำเนินชีวิตตามปกติได้หากพฤติการณ์นั้นๆยังคงดำเนินอยู่ต่อไป เช่น เกิดการชุมนุมเรียกร้องของฝูงชนโดยใช้ความรุนแรง มีการข่มขู่หรือคุกคามหรือสร้างความหวาดกลัวให้เกิดแก่สาธารณชนโดยวิธีการต่างๆ เช่น การบุกรุกเข้าไปทำลายอาคารสถานที่ ทำลายระบบสาธารณูปโภคหรือกระทำด้วยประการใดๆให้ระบบสาธารณูปโภคไม่สามารถใช้การได้ มีการลักลอบจับกุมหรือลักพาตัวประชาชนผู้บริสุทธิ์ไปเป็นเครื่องต่อรองตามข้อเรียกร้อง มีการใช้อาวุธเพื่อดำเนินการให้บรรลุวัตถุประสงค์ของการชุมนุม มีการจัดตั้งกองกำลังขึ้นมาต่อสู้หรือต่อต้านอำนาจรัฐ หรือเป็นกรณีที่เกิดสาธารณภัยร้ายแรงอันกระทบต่อประเทศชาติและประชาชนเป็นวงกว้าง เช่น เกิดเหตุการณ์แผ่นดินไหว เหตุการณ์คลื่นยักษ์หรือสึนามิพัดถล่มชายฝั่ง เกิดวาตภัย อัคคีภัยหรืออุทกภัยเป็นวงกว้าง จนประชาชนไม่สามารถใช้ชีวิตตามปกติได้

ส่วนกรณีวิกฤตอันกระทบต่อความมั่นคงในทางเศรษฐกิจของประเทศ นั้น มิใช่เพียงสภาวะเศรษฐกิจของประเทศยังไม่ค่อยมีความมั่นคงหรือยังไม่เข้มแข็งมากนักเท่านั้น (คำวินิจฉัยส่วนตน ของ ศาสตราจารย์ ดร.เสาวนีย์ อัศวโรจน์ ที่ ๑๔/๒๕๔๖ หน้า ๓๕๐) หากแต่ต้องปรากฏพฤติการณ์ชัดเจนว่า ได้เกิดวิกฤตการณ์ทางเศรษฐกิจภายในประเทศ หรือจากภายนอกประเทศอันส่งผลกระทบต่อเศรษฐกิจของประเทศอย่างใหญ่หลวง เช่น ค่าเงินของประเทศลดลงอย่างมากจนเกิดความปั่นป่วนในทางการค้าพาณิชย์ อัตราการว่างงานพุ่งสูงขึ้นอย่างมาก สถานประกอบการหรือโรงงานอุตสาหกรรมจำนวนมากไม่สามารถแบกรับภาระค่าใช้จ่ายในการดำเนินการต่อไปได้จนต้องปิดกิจการและเลิกจ้างแรงงาน เป็นต้น

และโดยพฤติการณ์ดังกล่าวนั้นเครื่องมือทางกฎหมายเท่าที่มีอยู่ไม่เพียงพอแก่การแก้ปัญหา และหากจะใช้กระบวนการเสนอกฎหมายในรูปแบบพระราชบัญญัติสำหรับการแก้ไขปัญหาวิกฤตที่จะต้องดำเนินการโดยเร่งด่วนแล้วจะทำให้ไม่สามารถแก้ไขปัญหาได้ทันท่วงที การรอต่อไปจะทำให้ประเทศชาติต้องประสบความเสียหายหรือความหายนะอย่างใหญ่หลวง (คำวินิจฉัยส่วนตน ของ ศาสตราจารย์ ดร.เสาวนีย์ อัศวโรจน์ ที่ ๑๔/๒๕๔๖ หน้า ๓๔๙ , คำวินิจฉัยที่กลาง ๑๑/๒๕๕๒ หน้า ๒๘)

ฉะนั้น ภาวะ “วิกฤต” ของประเทศ ซึ่งหมายถึงประเทศมีปัญหาเกี่ยวกับความมั่นคงในด้านต่างๆ ดังที่ได้กล่าวมาข้างต้น จึงเป็นข้อเท็จจริงอันเป็นเงื่อนไขสำคัญในการให้อำนาจฝ่ายบริหารหรือคณะรัฐมนตรีในอันที่จะตราพระราชกำหนดได้ (คำวินิจฉัยส่วนตน ของ ศาสตราจารย์ ดร.เสาวนีย์ อัศวโรจน์ ที่ ๑๔/๒๕๔๖ หน้า ๓๕๐)

๒.๓ กรอบวินัยการเงิน การคลัง และงบประมาณ ตามรัฐธรรมนูญ

รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ หมวด ๘ ว่าด้วยการเงิน การคลัง และงบประมาณ ถูกกำหนดขึ้นเพื่อเป็นกรอบหรือมาตรฐานทาง “วินัย” การเงินการคลังและงบประมาณของประเทศ ซึ่งนับเป็นเรื่องที่มีความสำคัญเป็นอย่างยิ่งต่อการปกครองในระบอบประชาธิปไตย ดังจะเห็นได้จากการที่รัฐธรรมนูญได้กำหนดหลักเกณฑ์เกี่ยวกับการใช้จ่ายเงินแผ่นดินว่า จะต้องกระทำในรูปของพระราชบัญญัติ

ทั้งนี้ เพื่อให้รัฐสภาซึ่งเป็นผู้แทนของปวงชนชาวไทยเจ้าของอำนาจรัฐ ที่มีความชอบธรรมในทางประชาธิปไตยสูงสุด ได้ทำหน้าที่พิจารณาหลักเกณฑ์และรายละเอียดต่างๆให้ถี่ถ้วน รอบคอบ อันจะก่อให้เกิดประโยชน์สูงสุดแก่ประเทศชาติและประชาชน เพื่อให้สอดรับกับหลักการปกครองในระบอบประชาธิปไตยที่ต้องเป็นการปกครอง “โดยประชาชน” ผ่านรัฐสภาซึ่งเป็นผู้แทนของประชาชน นั่นเอง ทั้งเมื่อพิเคราะห์ถึงความเป็นมาในทางประวัติศาสตร์เกี่ยวกับการเงิน การคลัง และงบประมาณแล้ว พบว่า หลักการสำคัญที่เป็นพื้นฐานปรากฏอยู่ในทุกขั้นตอนของกระบวนการจัดทำงบประมาณคือ “หลักความยินยอม” หรือ อำนาจในการอนุมัติงบประมาณ (Authoritativeness) ซึ่งหลักการดังกล่าวได้กำหนดผู้ที่มีอำนาจในการอนุมัติงบประมาณหรืออำนาจในการตัดสินใจด้านการงบประมาณ (Decision-making) เป็นหน้าที่ของฝ่ายนิติบัญญัติ ที่เป็นตัวแทนของประชาชนในการให้ความเห็นชอบแก่งบประมาณที่ฝ่ายบริหารนำเสนอเพื่อใช้ในการบริหารประเทศ

นอกจากหลักความยินยอมดังกล่าวแล้ว หลักกฎหมายทางการคลังและการงบประมาณสมัยใหม่อันเป็นหลักการทางกฎหมายซึ่งเป็นที่ยอมรับกันทั่วไปในปัจจุบัน ยังประกอบด้วยหลักการที่สำคัญอีก ๔ ประการ คือ หลักการตรวจสอบได้ (Accountability) หลักความโปร่งใส (Transparency) หลักเสถียรภาพ (Stability or predictability) และหลักประสิทธิภาพ (Performance or efficiency, economy, and effectiveness) (รศ.ดร.อรพิน ผลสุวรรณ์ สบายรูป กฎหมายการคลัง หน้า ๑๓๕ - ๑๓๗. พิมพ์ครั้งที่ ๒ : โครงการตำราและเอกสารประกอบการสอนคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์) กล่าวคือ งบประมาณแผ่นดินนั้นจะต้องได้รับการตรวจสอบหรือพิจารณาโดยรัฐสภาซึ่งเป็นผู้แทนของประชาชน เพื่อให้สามารถกำหนดจำนวนและรายการที่จะนำไปใช้จ่าย ตลอดจนสามารถชี้แจงที่มาที่ไปของการใช้เงินได้อย่างชัดเจน อันจะทำให้เกิดความโปร่งใสและเกิดประสิทธิภาพสูงสุดในการใช้งบประมาณแผ่นดิน

ซึ่งหลักการทั้งหลายเหล่านี้ล้วนแล้วแต่เป็นหัวใจสำคัญในเรื่องการเงิน การคลัง และงบประมาณ ทั้งสิ้น โดยรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ ก็ได้ให้ความสำคัญโดยการบัญญัติรับรองไว้อย่างชัดเจน ดังปรากฏในหมวด ๘ ว่าด้วยการเงิน การคลัง และงบประมาณ ตั้งแต่ มาตรา ๑๖๖ ถึง มาตรา ๑๗๐ สาระสำคัญอยู่ที่ มาตรา ๑๖๖ ได้ระบุให้งบประมาณรายจ่ายของแผ่นดินนั้นจะต้องกระทำในรูปพระราชบัญญัติ เพื่อให้รัฐสภาได้ทำการพิจารณาโดยละเอียด ถี่ถ้วน และใน มาตรา ๑๖๗ กำหนดให้การเสนองบประมาณรายจ่ายประจำปีโดยรัฐบาลนั้น จะต้องมีเอกสารประกอบ ซึ่งรวมถึงประมาณการรายรับ และวัตถุประสงค์ กิจกรรม แผนการ โครงการในแต่ละรายการของการใช้จ่ายงบประมาณให้ชัดเจน ทั้งในวรรคสามของมาตราเดียวกันก็ยังกำหนดให้มีกฎหมายการเงินการคลังของรัฐเพื่อกำหนดกรอบวินัยการเงินการคลังด้วย

ฉะนั้น จึงเห็นได้ว่า เรื่องในทางการเงิน การคลัง และงบประมาณของแผ่นดินนั้น เป็นอำนาจของฝ่ายนิติบัญญัติโดยแท้ ไม่สมควรอย่างยิ่งที่ฝ่ายบริหารซึ่งมีความชอบธรรมในทางประชาธิปไตยน้อยกว่าฝ่ายนิติบัญญัติจะก้าวล่วงเข้าไปใช้อำนาจดังกล่าวแทนที่ฝ่ายนิติบัญญัติ เพราะนอกจากจะเป็นการฝ่าฝืนต่อเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญที่ต้องการรักษาวินัยทางการเงินการคลังแล้ว ยังขัดต่อหลักการแบ่งแยกอำนาจ และขัดต่อหลักนิติธรรมอย่างร้ายแรงด้วย

ข้อ ๓. ดังที่ได้กล่าวมาในข้อที่ ๑ และ ๒ ข้าพเจ้าสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรดังมีรายนามแนบท้าย เห็นว่า พระราชกำหนดปรับปรุงการบริหารหนี้เงินกู้ที่กระทรวงการคลังกู้เพื่อช่วยเหลือกองทุนเพื่อการฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงิน พ.ศ.๒๕๕๕ มิได้เป็นไปตามเงื่อนไขที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ มาตรา ๑๘๔ วรรคหนึ่ง และวรรคสอง ดังมีรายละเอียดต่อไปนี้

๓.๑ พระราชกำหนดปรับปรุงการบริหารหนี้เงินกู้ที่กระทรวงการคลังกู้เพื่อช่วยเหลือกองทุนเพื่อการฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงิน พ.ศ.๒๕๕๕ มิได้เป็นไปตามเงื่อนไขที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ มาตรา ๑๘๔ วรรคสอง เนื่องจาก มิได้กระทำในกรณีฉุกเฉินที่มีความจำเป็นรีบด่วนอันมิอาจหลีกเลี่ยงได้ กล่าวคือ

๓.๑.๑ ปรากฏข้อเท็จจริงว่าในขณะที่มีการตราพระราชกำหนดปรับปรุงการบริหารหนี้เงินกู้ที่กระทรวงการคลังกู้เพื่อช่วยเหลือกองทุนเพื่อการฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงิน พ.ศ.๒๕๕๕ นั้น อัตราหนี้สาธารณะต่อผลิตภัณฑ์มวลรวมภายในประเทศ หรือ GDP อยู่ที่ร้อยละ ๔๑.๖๖ ณ เดือนธันวาคม ๒๕๕๔ ซึ่งเมื่อพิจารณาถึงกรอบทางการคลังที่ถูกกำหนดโดยกระทรวงการคลัง มีหลักสำคัญในการกู้ยืมเงินของประเทศว่า อัตราหนี้สาธารณะต่อผลิตภัณฑ์มวลรวมภายในประเทศ หรือ GDP จะต้องไม่เกินร้อยละ ๖๐

ฉะนั้น จึงเห็นได้ว่า ยังมีกรอบที่รัฐบาลสามารถกู้เงินได้อีกร้อยละ ๒๐ ของอัตราหนี้สาธารณะต่อผลิตภัณฑ์มวลรวมภายในประเทศ โดยมูลค่าผลิตภัณฑ์มวลรวมภายในประเทศ ณ ปัจจุบัน อยู่ที่ประมาณ ๑๐ ล้านล้านบาท ฉะนั้น ร้อยละ ๒๐ ของอัตราหนี้สาธารณะต่อผลิตภัณฑ์มวลรวมภายในประเทศจึงเป็นจำนวนเงินที่สูงถึงประมาณ ๒ ล้านล้านบาท อันเป็นวงเงินกู้ซึ่งสูงกว่าจำนวนที่รัฐบาลต้องการกู้ตามพระราชกำหนดให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อการวางระบบบริหารจัดการน้ำและสร้างอนาคตประเทศ พ.ศ.๒๕๕๕ ที่มีวงเงินกู้เพียง ๓๕๐,๐๐๐ ล้านบาท

กรณีดังกล่าวนี้ แม้ไม่มีการปรับปรุงการบริหารหนี้เงินกู้ของกองทุนเพื่อการฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงิน เพื่อให้ไปอยู่ในความดูแลของธนาคารแห่งประเทศไทย รัฐบาลก็สามารถกู้เงินตามจำนวนที่ต้องการคือ ๓๕๐,๐๐๐ได้ โดยที่ไม่กระทบต่อความเชื่อมั่นในตลาดเงินตลาดทุน หรือความมั่นคงในทางเศรษฐกิจของประเทศ ฉะนั้น พฤติการณ์จึงเป็นที่ประจักษ์ชัดว่าไม่มีความจำเป็นใดๆ ที่รัฐบาลจะต้องตราพระราชกำหนดฉบับนี้ เพื่อปรับปรุงการบริหารหนี้เงินกู้ของกองทุนเพื่อการฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงิน จำนวน ๑.๑๔ ล้านล้านบาท ให้ไปอยู่ในความดูแลของธนาคารแห่งประเทศไทย อันจะทำให้อัตราหนี้สาธารณะต่อผลิตภัณฑ์มวลรวมภายในประเทศ หรือ GDP ที่ปัจจุบันอยู่ที่ร้อยละ ๔๑.๖๖ ณ เดือนธันวาคม ๒๕๕๔ ลดลงเหลือประมาณร้อยละ ๓๐ อันจะทำให้รัฐบาลสามารถกู้เงินได้ในจำนวนสูงขึ้นตามที่กล่าวอ้างแต่อย่างใด

กล่าวคือ โดยพฤติการณ์แล้วไม่มีความจำเป็นใดๆที่จะต้องไปตราพระราชกำหนดเพื่อซ่อนตัวเลขอัตราหนี้สาธารณะต่อผลิตภัณฑ์มวลรวมภายในประเทศให้ต่ำกว่าจริงดังที่รัฐบาลกล่าวอ้าง รัฐบาลก็สามารถกู้เงินได้โดยไร้อุปสรรค และแม้รัฐบาลจะมิได้ตราพระราชกำหนดฉบับนี้ รัฐบาลก็สามารถกู้เงินในจำนวนที่ต้องการได้เช่นเดียวกัน โดยอาศัยเครื่องมือทางกฎหมายและทางการคลังที่มีอยู่แล้ว

๓.๑.๒ รัฐบาลกล่าวอ้างในขณะที่ตราพระราชกำหนดฉบับนี้ว่า ภาระหนี้ต่องบประมาณปี ๒๕๕๕ อยู่ที่ร้อยละ ๑๒ และโดยที่กรอบความยั่งยืนทางการคลังนั้นมีหลักเกณฑ์ว่า ภาระเงินต้นและดอกเบี้ยสำหรับชำระหนี้สาธารณะต่องบประมาณรายจ่าย จะต้องไม่เกินร้อยละ ๑๕ ฉะนั้น จึงมีความจำเป็นเร่งด่วนที่จะต้องแก้ไขปัญหาหนี้กองทุนฟื้นฟูฯ เพื่อมิให้ภาระดอกเบี้ยสำหรับหนี้กองทุนฟื้นฟูฯ เป็นภาระแก่งบประมาณต่อไป มิฉะนั้นจะไม่มีช่องว่างเพียงพอที่รัฐบาลจะกู้ยืมเพิ่มเติมเพื่อใช้บริหารจัดการน้ำได้ ด้วยเหตุดังกล่าวรัฐบาลจึงมีความจำเป็นต้องตราพระราชกำหนดฉบับนี้ เพื่อปรับปรุงการบริหารหนี้เงินกู้ของกองทุนเพื่อการฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงิน ให้ไปอยู่ในความดูแลของธนาคารแห่งประเทศไทย

อย่างไรก็ดี ข้อเท็จจริงในส่วนนี้ปรากฏชัดว่า ตามพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ พ.ศ.๒๕๕๕ ซึ่งรัฐบาลเป็นผู้จัดทำนั้น รัฐบาลได้จัดสรรเงินเพื่อการชำระหนี้กองทุนฟื้นฟูฯไว้เป็นจำนวนเงินประมาณ ๒๒๒,๐๙๘.๓ ล้านบาท ต่องบประมาณรายจ่ายประมาณ ๒.๓๘ ล้านล้านบาท คิดเป็นภาระหนี้ต่องบประมาณประจำปี ๒๕๕๕ ร้อยละ ๙.๓๓ ไว้แล้ว และมิใช่ร้อยละ ๑๒ ตามที่คณะรัฐมนตรีกล่าวอ้างแต่อย่างใด

จึงเห็นได้อย่างชัดเจนว่า คณะรัฐมนตรีอาศัยข้อมูลที่ผิดพลาด ไม่ตรงตามความเป็นจริง มาเป็นข้ออ้างว่ามีเหตุจำเป็นเร่งด่วนในการออกกฎหมาย ฉะนั้น การที่รัฐบาลกล่าวอ้างว่าภาระหนี้สาธารณะต่องบประมาณประจำปี ๒๕๕๕ อยู่ที่อัตราร้อยละ ๑๒ จึงมีความจำเป็นเร่งด่วนในการโอนหนี้ของกองทุนฟื้นฟูฯ ซึ่งกระทรวงการคลังรับผิดชอบ ไปให้ธนาคารแห่งประเทศไทย แต่เมื่อข้อเท็จจริงปรากฏว่าภาระหนี้สาธารณะต่องบประมาณปี ๒๕๕๕ อยู่ที่อัตราเพียงร้อยละ ๙.๓๓ เท่านั้น จึงเห็นได้ว่า เหตุผลความจำเป็นเร่งด่วนที่รัฐบาลใช้กล่าวอ้างเป็นเงื่อนไขในการตราพระราชกำหนดฉบับนี้ไม่มีอยู่อีกต่อไป

เมื่อพิจารณาตามข้อกล่าวอ้างของรัฐบาลที่อ้างว่า การที่ภาระหนี้ต่องบประมาณประจำปี ๒๕๕๕ อยู่ที่ร้อยละ ๑๒ (ซึ่งที่จริงแล้วอยู่ที่ร้อยละ ๙.๓๓) จึงเป็นเหตุผลความจำเป็นเร่งด่วนในการตราพระราชกำหนดฉบับนี้ เพื่อมิให้ภาระหนี้ต่องบประมาณประจำปี ๒๕๕๕ เกินอัตราร้อยละ ๑๕ นั้น ย่อมเห็นได้ว่า เป็นการสำคัญผิดในตัวเลขอย่างมีนัยยะสำคัญ ทำให้ข้อมูลดังกล่าวไม่เป็นเหตุเป็นผลต่อกันแต่อย่างใด เพราะภาระหนี้ต่องบประมาณประจำปี ๒๕๕๕ นั้น เป็นไปตามที่รัฐบาลได้จัดสรรไว้ในร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ พ.ศ.๒๕๕๕ แล้ว ที่อัตราร้อยละ ๙.๓๓ การตราพระราชกำหนดฉบับนี้ จึงมิได้และมิอาจไปมีผลใดๆ ในอันที่จะทำให้ภาระหนี้ต่องบประมาณประจำปี ๒๕๕๕ ลดลงได้เลย

ทั้งนี้ ดังที่กล่าวมาแล้วว่า ภาระหนี้ต่องบประมาณนั้น ขึ้นอยู่กับการกำหนดของรัฐบาลว่าควรจัดสรรงบประมาณในจำนวนเท่าใดเพื่อนำไปชำระต้นเงินกู้ในแต่ละปี จึงจะไม่เกินกรอบความยั่งยืนทางการคลังที่อัตราร้อยละ ๑๕ ของงบประมาณประจำปีนั้นๆ แสดงให้เห็นว่าภาระหนี้ต่องบประมาณนั้นเป็นเรื่องเกี่ยวกับการกำหนดจำนวนเงินสำหรับชำระหนี้สาธารณะให้อยู่ในกรอบความยั่งยืนทางการคลัง โดยรัฐบาลเป็นผู้จัดสรรภาระหนี้สาธารณะไว้ในพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีแต่ละปีนั้นเอง เมื่อรัฐบาลกำหนดภาระหนี้สาธารณะต่องบประมาณไว้เป็นจำนวนเท่าใดแล้ว อัตราภาระหนี้สาธารณะต่องบประมาณในปีนั้นก็จะคงอยู่ในอัตราเช่นนั้น

การที่พระราชกำหนดฉบับนี้กำหนดให้ธนาคารแห่งประเทศไทยเข้ามาดูแลรับผิดชอบการดำเนินการของกองทุนเพื่อการฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงิน ในการชำระคืนต้นเงินกู้และดอกเบี้ยเงินกู้ จึงไม่มีความเกี่ยวข้องและไม่มีผลใดๆที่จะทำให้ภาระหนี้ต่องบประมาณประจำปี ๒๕๕๕ ลดลงได้เลย

ฉะนั้น การตราพระราชกำหนดปรับปรุงการบริหารหนี้เงินกู้ที่กระทรวงการคลังกู้เพื่อช่วยเหลือกองทุนเพื่อการฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงิน พ.ศ.๒๕๕๕ โดยกล่าวอ้างว่าเป็นเรื่องจำเป็นที่ต้องกระทำโดยรีบด่วนเพื่อให้ภาระหนี้ต่องบประมาณปี ๒๕๕๕ ลดลงจากร้อยละ ๑๒ (ความจริงคือร้อยละ ๙.๓๓) โดยใช้วิธีการกำหนดให้ธนาคารแห่งประเทศไทยดูแลรับผิดชอบการบริหารหนี้เงินกู้ของกองทุนเพื่อการฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงิน จึงไม่อาจก่อให้เกิดผลสัมฤทธิ์ตามความมุ่งหมายของคณะรัฐมนตรีได้

กรณีที่รัฐบาลกล่าวอ้างว่าหากกู้เงินมาจำนวน ๓๕๐,๐๐๐ ล้านบาท ตามพระราชกำหนดให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อการวางระบบบริหารจัดการน้ำและสร้างอนาคตประเทศ พ.ศ.๒๕๕๕ แล้วจะทำให้ภาระหนี้ต่องบประมาณเกินร้อยละ ๑๕ จึงต้องตราพระราชกำหนดฉบับนี้ นั้น หากคำนวนภาระหนี้ต่องบประมาณโดยอาศัยข้อกล่าวอ้างของรัฐบาลข้างต้นแล้ว พบว่า การกู้เงิน ๓๕๐,๐๐๐ ล้านบาท จะทำให้มีภาระหนี้ต่องบประมาณเพิ่มขึ้นร้อยละ ๐.๖๖ และหากจัดสรรมารวมกับภาระหนี้ต่องบประมาณปี ๒๕๕๕ ที่อัตราร้อยละ ๙.๓๓ แล้ว (ซึ่งจริงๆ แล้วไม่สามารถนำไปรวมคำนวณได้ ดังเหตุผลที่กล่าวไว้ในย่อหน้าข้างบน) จะทำให้ภาระหนี้ต่องบประมาณปี ๒๕๕๕ อยู่ที่อัตราร้อยละ  ๙.๙๙ หรือแม้จะนำไปรวมกับภาระหนี้ต่องบประมาณตามที่รัฐบาลเข้าใจว่าอยู่ในอัตราร้อยละ ๑๒ ก็จะทำให้ภาระหนี้ต่องบประมาณอยู่ที่อัตราร้อยละ ๑๒.๖๖ เท่านั้น

แสดงให้เห็นว่า ไม่ว่าจะเป็นกรณีใดการกู้เงินจำนวน ๓๕๐,๐๐๐ ล้านบาทนี้ก็ไม่มีทางที่จะทำให้ภาระหนี้ต่องบประมาณเกินอัตราร้อยละ ๑๕ ได้เลย ฉะนั้น จึงไม่มีความจำเป็นเร่งด่วนใดๆ อันทำให้รัฐบาลต้องตราพระราชกำหนดฉบับนี้ขึ้น เพื่อมิให้ภาระหนี้ต่องบประมาณปี ๒๕๕๕ เกินอัตราร้อยละ ๑๕ ได้ นอกจากนี้ หากพิจารณาภาระหนี้สาธารณะต่องบประมาณในอดีต พบว่าเกือบทุกรัฐบาลที่ผ่านมา ตัวเลขภาระหนี้สาธารณะต่องบประมาณจะอยู่ในช่วงอัตราดังกล่าว ซึ่งรัฐบาลต่างๆสามารถบริหารจัดการได้โดยไม่เป็นปัญหาต่อความมั่นคงในทางเศรษฐกิจของประเทศแต่อย่างใด ฉะนั้น เมื่อภาระหนี้สาธารณะต่องบประมาณปี ๒๕๕๕ อยู่ที่เพียงร้อยละ ๙.๓๓ เท่านั้น รัฐบาลชุดนี้จึงไม่อาจกล่าวอ้างได้ว่ามีความจำเป็นรีบด่วนที่จะต้องตราพระราชกำหนดฉบับนี้ได้

๓.๑.๓ กรณีการให้อำนาจธนาคารแห่งประเทศไทยนำแหล่งเงินจากสถาบันการเงิน มาชำระหนี้กองทุนเพื่อการฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงิน โดยอาศัยอำนาจตาม มาตรา ๘ และซึ่งมาตรา ๑๐ ได้กำหนดให้ธนาคารแห่งประเทศไทยนำเงินดังกล่าวส่งเข้าบัญชีตาม มาตรา ๕ อันเป็นบัญชีฯ ที่กองทุนเพื่อการฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงินมีไว้เพื่อการชำระคืนต้นเงินกู้และดอกเบี้ยเงินกู้ ซึ่งรัฐบาลกล่าวอ้างว่าจำเป็นต้องกระทำโดยรีบด่วน เพื่อปรับปรุงการจัดหาแหล่งเงินในการนำไปชำระต้นเงินกู้และดอกเบี้ยเงินกู้ได้อย่างต่อเนื่อง อันจะช่วยลดภาระงบประมาณที่จะต้องนำไปชำระดอกเบี้ยเงินกู้ที่กู้มาเพื่อช่วยเหลือการดำเนินการของกองทุนฯ นั้น เนื่องด้วยเหตุที่ว่า ธนาคารแห่งประเทศไทยจะสามารถนำส่งเงินที่เรียกเก็บดังกล่าวนี้เข้าสู่บัญชีตาม มาตรา ๕ ได้ ปีละสองครั้งเท่านั้น กล่าวคือ ครั้งแรกนำส่งเข้าบัญชีฯ เมื่อครบหกเดือนแรกของปี และครั้งที่สองนำส่งเข้าบัญชีเมื่อสิ้นปี

อีกทั้ง นาย กิตติรัตน์ ณ ระนอง (ปัจจุบันดำรงตำแหน่งรองนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง) ได้เปิดเผยว่า จะมีการหารือกับ นายประสาร ไตรรัตน์วรกุล ผู้ว่าการธนาคารแห่งประเทศไทย โดยจะเริ่มเก็บงวดแรกในเดือนกรกฎาคม อีกด้วย กรณีนี้ย่อมเห็นได้ว่าธนาคารแห่งประเทศไทยไม่สามารถนำเงินไปใช้ในการชำระหนี้กองทุนฯ ได้ในทันทีที่มีการประกาศใช้พระราชกำหนดฉบับนี้ หากแต่อย่างเร็วที่สุดสำหรับกรณีนี้ก็ต้องรอไปจนถึงเดือนกรกฎาคม ๒๕๕๖ นอกจากนี้ กรณี ตามมาตรา ๗ (๑) และ (๒) ที่กำหนดว่าในแต่ละปี ให้ธนาคารแห่งประเทศไทยนำส่งเงินกำไรสุทธิที่ต้องนำส่งรัฐตามกฎหมายว่าด้วยธนาคารแห่งประเทศไทย เป็นจำนวนไม่น้อยกว่าร้อยละเก้าสิบ เข้าบัญชีตามมาตรา ๕ และกำหนดให้โอนสินทรัพย์คงเหลือในบัญชีผลประโยชน์ประจำปีตามกฎหมายว่าด้วยเงินตราหลังจากการจ่ายเมื่อสิ้นปีเข้าบัญชีตามมาตรา ๕ นั้น ก็เป็นเรื่องที่สามารถดำเนินการได้เมื่อสิ้นปีนั้นๆ เช่นเดียวกัน

ฉะนั้น เมื่อระยะเวลาดำเนินการตามหลักเกณฑ์ที่กำหนดไว้ในพระราชกำหนดฉบับนี้มิใช่เรื่องที่อาจดำเนินการให้แล้วเสร็จภายในระยะเวลาอันใกล้ได้ จึงมิอาจกล่าวอ้างได้ว่าการดำเนินการตามพระราชกำหนดฉบับนี้เป็นกรณีฉุกเฉินที่จำเป็นต้องดำเนินการโดยเร่งด่วน ทั้งระยะเวลาที่ใช้ดำเนินการให้เป็นตามหลักการข้างต้นของพระราชกำหนด ก็ยังมีเหลืออยู่เพียงพอที่หากว่ารัฐบาลมีความสุจริต ต้องการทำเพื่อประโยชน์ในทางเศรษฐกิจของประเทศ และเห็นว่าเรื่องดังกล่าวเป็นเรื่องสำคัญ รัฐบาลก็สามารถเสนอหลักการดังกล่าวเพื่อให้รัฐสภาได้พิจารณาอย่างละเอียดรอบคอบแล้วตราออกมาเป็นกฎหมายในรูปพระราชบัญญัติได้

๓.๑.๔ การตราพระราชกำหนดปรับปรุงการบริหารหนี้เงินกู้ที่กระทรวงการคลังกู้เพื่อช่วยเหลือกองทุนเพื่อการฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงิน พ.ศ.๒๕๕๕ มิได้ทำให้อัตราหนี้สาธารณะต่อผลิตภัณฑ์มวลรวมภายในประเทศ (GDP) ลดลงแต่อย่างใด เพราะพระราชกำหนดฉบับนี้มีผลเพียงเปลี่ยนตัวผู้รับผิดชอบในการชำระคืนต้นเงินกู้ ดอกเบี้ยเงินกู้ และการบริหารจัดการหนี้สาธารณะ จากกระทรวงการคลังมาเป็นธนาคารแห่งประเทศไทยเท่านั้น และไม่ว่าหนี้ดังกล่าวจะเป็นหนี้ของกองทุนเพื่อการฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงิน หนี้ของกระทรวงการคลัง หรือหนี้ของธนาคารแห่งประเทศไทย ก็มิได้ทำให้หนี้ดังกล่าวพ้นสภาพจากการเป็นหนี้สาธารณะแต่อย่างใด เมื่อเป็นเช่นนี้แล้ว อัตราหนี้สาธารณะต่อผลิตภัณฑ์มวลรวมภายในประเทศ (GDP) จึงยังคงอยู่ในอัตราเดิม ฉะนั้น การตราพระราชกำหนดฉบับนี้จึงไม่มีประโยชน์และไม่อาจทำให้อัตราหนี้สาธารณะต่อผลิตภัณฑ์มวลรวมภายในประเทศ (GDP) ลดลงดังที่รัฐบาลกล่าวอ้างได้

ด้วยเหตุดังที่ได้กล่าวไว้ในข้อ ๓.๑.๑ ถึง ๓.๑.๔ ข้างต้น สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรดังมีรายนามแนบท้ายเห็นว่า การตราพระราชกำหนดปรับปรุงการบริหารหนี้เงินกู้ที่กระทรวงการคลังกู้เพื่อช่วยเหลือกองทุนเพื่อการฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงิน พ.ศ.๒๕๕๕ ไม่มีความสำคัญและความจำเป็นต่อวัตถุประสงค์ดังที่รัฐบาลกล่าวอ้าง อีกทั้ง มิได้กระทำในกรณีฉุกเฉินที่มีความจำเป็นรีบด่วนเพื่อรักษาความมั่นคงในทางเศรษฐกิจของประเทศ ตามรัฐธรรมนูญ มาตรา ๑๘๔ วรรคหนึ่งและวรรคสอง แต่อย่างใด เพราะรัฐบาลสามารถ “หลีกเลี่ยง” การตราพระราชกำหนดฉบับดังกล่าว โดยการใช้เครื่องมือทางกฎหมายและทางการคลังดำเนินการตามแนวทางดังที่ได้กล่าวมาแล้วได้

๓.๒ การตราพระราชกำหนดปรับปรุงการบริหารหนี้เงินกู้ที่กระทรวงการคลังกู้เพื่อช่วยเหลือกองทุนเพื่อการฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงิน พ.ศ.๒๕๕๕ มิได้เป็นไปเพื่อประโยชน์ในอันที่จะรักษาความมั่นคงในทางเศรษฐกิจของประเทศ ตามรัฐธรรมนูญ มาตรา ๑๘๔ วรรคหนึ่ง และยังส่งผลเป็นการทำลายความมั่นคงในทางเศรษฐกิจ ดังนี้

ตามที่คณะรัฐมนตรีระบุเหตุแห่งการตราพระราชกำหนดปรับปรุงการบริหารหนี้เงินกู้ที่กระทรวงการคลังกู้เพื่อช่วยเหลือกองทุนเพื่อการฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงิน พ.ศ.๒๕๕๕ ว่าเป็นการตราเพื่อประโยชน์ในอันที่จะรักษาความมั่นคงทางเศรษฐกิจของประเทศ นั้น ผู้ร้องดังมีรายนามแนบท้ายเห็นว่าเป็นการขัดต่อรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.๒๕๕๐ มาตรา ๑๘๔ วรรคหนึ่ง ด้วยเหตุผลดังต่อไปนี้


๓.๒.๑ ความไม่ชัดเจนในส่วนผู้รับผิดชอบภาระในการชำระหนี้เงินต้น และดอกเบี้ย ของกองทุนเพื่อการฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงิน กล่าวคือ

มาตรา ๔ ของพระราชกำหนดปรับปรุงการบริหารหนี้เงินกู้ที่กระทรวงการคลังกู้เพื่อช่วยเหลือกองทุนเพื่อการฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงิน พ.ศ.๒๕๕๕ ยังไม่มีความชัดเจนว่าหนี้ของกองทุนเพื่อการฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงินนั้น ยังคงอยู่ในความรับผิดชอบของกระทรวงการคลังเช่นเดิม หรือโอนให้ไปอยู่ในความรับผิดชอบของธนาคารแห่งประเทศไทย

ซึ่งตามกฎหมายเดิมนั้น สถานะของกองทุนเพื่อการฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงิน ตามพระราชกำหนดให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินและจัดการเงินกู้เพื่อช่วยเหลือกองทุนเพื่อการฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงิน พ.ศ.๒๕๔๑ และตามพระราชกำหนดให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินและจัดการเงินกู้เพื่อช่วยเหลือกองทุนเพื่อการฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงิน ระยะที่สอง พ.ศ.๒๕๔๕ มีความชัดเจนในส่วนของผู้รับผิดชอบภาระชำระหนี้เงินต้น และดอกเบี้ยอยู่แล้ว

นอกจากนี้ การที่พระราชกำหนดฉบับนี้ กำหนดให้ใช้เงินหรือทรัพย์สินที่อยู่ในบัญชีตาม มาตรา ๕ เพื่อการชำระคืนต้นเงินกู้และดอกเบี้ยเงินกู้นั้น พบว่า แหล่งรายได้ตามมาตรา ๕ ดังกล่าวมีน้อยมาก ไม่เพียงพอต่อการนำไปออกพันธบัตรชำระหนี้เงินกู้ได้ ฉะนั้น เมื่อหลักเกณฑ์ของพระราชกำหนดยังไม่มีความชัดเจนเช่นนี้ จึงยังไม่อาจสร้างความมั่นใจได้ว่าระบบบริหารจัดการหนี้สาธารณะของประเทศไทยมีแนวทาง หลักเกณฑ์ หรือมาตรการที่ชัดเจน เป็นรูปธรรม มีความพร้อมที่จะบริหารจัดการหนี้สาธารณะได้อย่างมีประสิทธิภาพแล้วหรือไม่

กรณีดังกล่าวนี้ อาจทำให้นักลงทุนต่างชาติขาดความเชื่อมั่นต่อการลงทุนในประเทศไทย หรืออาจย้ายฐานการลงทุนไปยังต่างประเทศได้ เพราะไม่มีความมั่นใจว่าหากประเทศไทยประสบปัญหาทางเศรษฐกิจแล้ว จะมีเครื่องมือหรือมาตรการที่พร้อมรองรับปัญหาดังกล่าวได้อย่างทันท่วงที เพื่อไม่ให้เกิดความเสียหายต่อนักลงทุนได้หรือไม่ ฉะนั้น การกำหนดหลักเกณฑ์ที่ยังมีความคลุมเครือเช่นนี้ นอกจากจะไม่เสริมสร้างความมั่นคงทางเศรษฐกิจของประเทศแล้ว ยังเป็นการทำลายความมั่นคงในทางเศรษฐกิจของประเทศอีกด้วย

๓.๒.๒ ตามที่รัฐบาลกล่าวอ้างว่า ผลที่เกิดขึ้นจากการตราพระราชกำหนดปรับปรุงการบริหารหนี้เงินกู้ที่กระทรวงการคลังกู้เพื่อช่วยเหลือกองทุนเพื่อการฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงิน พ.ศ.๒๕๕๕ ทำให้รัฐบาลประหยัดงบการจ่ายดอกเบี้ยในงบประมาณรายจ่ายในแต่ละปี ซึ่งเป็นเงินจำนวนประมาณ  ๖  ถึง ๗ หมื่นล้านบาทต่อปีของงบประมาณรายจ่ายทั้งหมดของปีนั้น

ในส่วนนี้ ข้อเท็จจริงก็ปรากฏชัดเจนแล้วว่ารัฐบาลได้ตั้งงบประมาณเพื่อชำระดอกเบี้ยของในส่วนหนี้กองทุนฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงิน ไว้ในงบประมาณปี ๒๕๕๕ แล้ว ซึ่งไม่สามารถแก้ไขเปลี่ยนแปลงได้ ฉะนั้น การที่รัฐบาลกล่าวอ้างว่าจำต้องตราพระราชกำหนดฉบับนี้เพื่อมิให้ดอกเบี้ยเป็นภาระต่องบประมาณปี ๒๕๕๕ จึงเป็นกรณีที่รัฐบาลกล่าวอ้างเหตุผลเท็จเป็นฐานในการตรากฎหมาย

นอกจากนี้ เงินจำนวนประมาณ ๖ ถึง ๗ หมื่นล้านบาทต่อปีของงบประมาณรายจ่ายทั้งหมดของปีนั้นๆโดยหากคำนวณเทียบกับ งบประมาณรายจ่ายปี ๒๕๕๕ จะคิดเป็นร้อยละ ๒.๕ ถึง ๒.๙ ของงบประมาณรายจ่ายทั้งหมดเท่านั้น และหากโยงกับการกู้เงิน ๓.๕ แสนล้านซึ่งจะก่อให้เกิดภาระดอกเบี้ยในปีถัดมาที่ ร้อยละ ๔.๕  คิดเป็นจำนวนเงิน ๑๕,๗๕๐ ล้านบาท ซึ่งคิดภาระหนี้เป็นร้อยละ ๐.๖๖ ของงบประมาณเท่านั้น ไม่ได้มีจำนวนมากอย่างมีนัยยะสำคัญ และหากโยงกับการกู้เงินเพิ่มอีก ๓.๕ แสนล้าน รวมกับหนี้สาธารณะ จะคิดเป็นร้อยละ ๓.๕ โดยประมาณ

และหากนำไปรวมกับอัตราหนี้สาธารณะต่อผลิตภัณฑ์มวลรวมภายในประเทศที่อยู่ในอัตราร้อยละ ๔๑.๖๖ แล้ว ก็ไม่ได้ทำให้ภาระเพิ่มขึ้นอย่างมีนัยยะสำคัญแต่อย่างใด นอกจากนี้ แม้พระราชกำหนดฉบับนี้จะผลักภาระในเงินจำนวนดังกล่าวไปยังธนาคารแห่งประเทศไทย แต่ธนาคารแห่งประเทศไทยก็ไม่สามารถนำเงินดังกล่าวนี้ไปใช้เพื่อการอื่นได้ เพราะเป็นเงินที่จะต้องนำไปชำระดอกเบี้ยของหนี้สาธารณะเท่านั้น และหากพิจารณาถึงจำนวนเงินที่คำนวณมาข้างต้นแล้ว เห็นได้ว่าเป็นจำนวนซึ่งน้อยมาก ไม่เพียงพอที่รัฐบาลจะนำไปใช้จ่ายเพื่อการใดๆ ที่จะสร้างความมั่นคงทางเศรษฐกิจได้เลย การตราพระราชกำหนดฉบับนี้จึงมิได้เป็นไปเพื่อประโยชน์ในอันที่จะรักษาความมั่นคงในทางเศรษฐกิจของประเทศแต่อย่างใด

๓.๒.๓ การกำหนดให้ธนาคารแห่งประเทศไทยสามารถเรียกเก็บเงินจากสถาบันการเงิน เพื่อประโยชน์ในการชำระคืนต้นเงินกู้หรือดอกเบี้ยได้ กระทบต่อความมั่นคงทางเศรษฐกิจของประเทศ

มาตรา ๘ ของพระราชกำหนดฉบับนี้ ให้อำนาจธนาคารแห่งประเทศไทยสามารถเรียกให้สถาบันการเงินต่างๆ นำส่งเงินเพื่อนำไปชำระคืนต้นเงินกู้หรือดอกเบี้ยของกองทุนเพื่อการฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงิน โดยวรรคหนึ่ง กำหนดให้ธนาคารแห่งประเทศไทยมีอำนาจเรียกให้สถาบันการเงินนำส่งเงิน เป็นอัตราร้อยละต่อปีของยอดเงินฝากถัวเฉลี่ยของบัญชีที่ได้รับการคุ้มครองเงินฝากตามที่ธนาคารแห่งประเทศไทยประกาศกำหนด แต่เมื่อรวมอัตราดังกล่าวกับอัตราที่กำหนดให้สถาบันการเงินนำส่งเข้ากองทุนคุ้มครองเงินฝากตามกฎหมายว่าด้วยสถาบันคุ้มครองเงินฝากแล้ว ต้องไม่เกินร้อยละหนึ่งต่อปีของยอดเงินฝากถัวเฉลี่ยของบัญชีที่ได้รับการคุ้มครองเงินฝาก ซึ่งปัจจุบัน อัตราที่กำหนดให้สถาบันการเงินนำส่งเข้ากองทุนคุ้มครองเงินฝากอยู่ที่ร้อยละ ๐.๔ หมายความว่า ธนาคารแห่งประเทศไทยสามารถเรียกให้สถาบันการเงินนำส่งเงินแก่ตนตามเกณฑ์นี้ ได้ในจำนวนสูงสุดอีกไม่เกินร้อยละ ๐.๖ นอกจากนี้ ในวรรคสองของมาตราเดียวกันได้กำหนดเพิ่มเติมว่า

กรณีเพื่อประโยชน์ในการชำระคืนต้นเงินกู้หรือดอกเบี้ยเงินกู้ให้พอเพียง ธนาคารแห่งประเทศไทยอาจเรียกให้สถาบันการเงินนำส่งเงินเพิ่มขึ้นจากที่กำหนดในวรรคหนึ่งก็ได้ แต่เมื่อรวมกับเงินที่นำส่งตามวรรคหนึ่งแล้ว ต้องไม่เกินอัตราร้อยละหนึ่งของยอดเงินที่สถาบันการเงินได้รับจากประชาชน กรณีดังกล่าว ธนาคารแห่งประเทศไทยสามารถเรียกให้สถาบันการเงินนำส่งเงินตามวรรคนี้ในอัตราที่สูงขึ้น โดยการลดอัตราที่กำหนดให้สถาบันการเงินนำส่งเข้ากองทุนคุ้มครองเงินฝากลงได้อีก แต่เมื่อรวมเงินทั้งสองจำนวนแล้วต้องไม่เกินร้อยละ ๑

ทั้งนี้ โดยไม่ต้องคำนึงถึงอัตราที่กำหนดให้สถาบันการเงินนำส่งเข้ากองทุนคุ้มครองเงินฝากว่าจะอยู่ในอัตราเท่าใด ก็ได้ เมื่อพิจารณาหลักเกณฑ์ตามมาตรา ๘ แล้ว พบว่าก่อให้เกิดผลกระทบต่อความมั่นคงในทางเศรษฐกิจของประเทศ กล่าวคือ เมื่อธนาคารแห่งประเทศไทยเรียกเก็บเงินนำส่งจากสถาบันการเงินต่างๆ เพิ่มเติมนอกเหนือจากอัตราที่กฎหมายกำหนดให้สถาบันการเงินนำส่งเข้ากองทุนคุ้มครองเงินฝากแล้ว สถาบันการเงินต่างๆ ก็จะผลักภาระในเงินจำนวนดังกล่าวไปยังประชาชนเจ้าของบัญชีเงินฝากให้เป็นผู้รับผิดชอบต่อไป ทำให้ประชาชนมีค่าใช้จ่ายในการทำธุรกรรมกับธนาคารสูงขึ้น อัตราดอกเบี้ยเงินกู้ก็ย่อมสูงขึ้นตามลำดับ ส่งผลให้การใช้จ่ายเงินของประชาชนเพื่อการลงทุนด้านต่างๆ ลดน้อยลง ทำให้อัตราการขยายตัวและความเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจของประเทศลดต่ำลงไปด้วย

ในทางกลับกัน อัตราดอกเบี้ยเงินฝากของธนาคารก็จะลดต่ำลง ไม่อาจจูงใจให้ประชาชนออมเงินกับทางธนาคารเพิ่มมากขึ้นได้ ทำให้ตัวเลขเงินออมของประเทศลดน้อยลงไปอีก ซึ่งการที่ประเทศมีตัวเลขเงินออมอยู่ในระดับต่ำนั้น ย่อมส่งผลต่อความเชื่อมั่นของนักลงทุนต่างชาติในการตัดสินใจเข้ามาลงทุนในประเทศที่น้อยลงตามไปด้วย

นอกจากนี้ กรณีตามวรรคสองของมาตรา ๘ ที่กำหนดให้ธนาคารแห่งประเทศไทยสามารถเรียกเงินนำส่งเพิ่มเติม โดยลดส่วนที่สถาบันการเงินต้องนำส่งกองทุนคุ้มครองเงินฝากตามกฎหมายว่าด้วยสถาบันคุ้มครองเงินฝากลงได้นั้น ย่อมทำให้เงินที่จะเข้าสู่สถาบันคุ้มครองเงินฝากลดน้อยลงไปอีก เมื่อเงินที่อยู่ในกองทุนคุ้มครองเงินฝากมีน้อย จึงไม่อาจรับประกันได้ว่าบัญชีเงินฝากที่มีอยู่ทั้งหมดจะได้รับการคุ้มครองอย่างเพียงพอเมื่อเกิดวิกฤติด้านเงินฝาก จึงเห็นได้ว่า มาตรการดังกล่าวนี้กระทบต่อความมั่นคงทางการเงินของประเทศ

๓.๒.๔ ข้อเท็จจริงในขณะที่คณะรัฐมนตรีตราพระราชกำหนดปรับปรุงการบริหารหนี้เงินกู้ที่กระทรวงการคลังกู้เพื่อช่วยเหลือกองทุนเพื่อการฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงิน พ.ศ.๒๕๕๕  มิได้อยู่ในขั้น “วิกฤติ” หรือมี ภยันตราย อันจะถือได้ว่าเป็นไปเพื่อประโยชน์ในอันที่จะรักษาความมั่นคงในทางเศรษฐกิจของประเทศ

หมายเหตุท้ายพระราชกำหนดฉบับนี้มีสาระสำคัญว่า เนื่องจากในปี ๒๕๕๔ ได้เกิดอุทกภัยอย่างร้ายแรงในหลายพื้นที่ของประเทศ รัฐบาลจึงมีความจำเป็นอย่างเร่งด่วนในการบูรณะและฟื้นฟูประเทศ นอกจากนี้ ผลจากการเกิดความเสียหายนั้นยังทำให้ระบบเศรษฐกิจของประเทศไทยโดยรวมเริ่มถดถอยและอยู่ในภาวะที่มีความเสี่ยงต่อความเชื่อมั่นของสาธารณะฯ แต่กรณีดังกล่าวนี้ ปรากฏข้อเท็จจริงเกี่ยวกับสถานะทางเศรษฐกิจของประเทศ ตามเอกสารงบประมาณโดยสังเขป ประจำปีงบประมาณ พ.ศ.๒๕๕๕ (ซึ่งจัดทำแล้วเสร็จในช่วงเดือนพฤศจิกายน ๒๕๕๔)

ซึ่งรัฐบาลได้ระบุไว้อย่างชัดแจ้งว่าเศรษฐกิจไทยในปี ๒๕๕๕ นั้นเสถียรภาพทางเศรษฐกิจภายในและภายนอกประเทศอยู่ในเกณฑ์ดีทำให้คาดว่าเศรษฐกิจไทยในปี ๒๕๕๕ ยังสามารถขยายตัวได้ร้อยละ ๔.๕ ถึง ๕.๕ และอัตราเงินเฟ้อประมาณ ๓.๐ ถึง ๔.๐ ซึ่งถือว่าเป็นอัตราที่ดี ประกอบกับเมื่อวันที่ ๒๑ ธันวาคม ๒๕๕๔ สถาบันจัดอันดับความน่าเชื่อถือระหว่างประเทศ "มูดี้ส์ อินเวสเตอร์ เซอร์วิส" (Moody's Investor Services) หรือที่เรียกว่า "มูดี้ส์" ได้ปรับเพิ่มแนวโน้มอันดับความน่าเชื่อถือของไทยจาก "เชิงลบ" เพิ่มเป็น "เสถียรภาพ" และปรับเพิ่มอันดับความน่าเชื่อถือตราสารหนี้สกุลเงินต่างประเทศของไทยขึ้นหนึ่งขั้นสู่ระดับ A2 เพราะเหตุว่าเศรษฐกิจของประเทศไทยฟื้นตัวอย่างแข็งแกร่ง และสถานการณ์การคลังของรัฐมีประสิทธิภาพ ซึ่งล้วนเป็นผลมาจากการดำเนินการนโยบายในทางการเงินการคลังสมัยรัฐบาลนายอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ ทั้งสิ้น กรณีจึงเห็นได้ว่าภาวะเศรษฐกิจของประเทศไทยในปัจจุบันอยู่ในเกณฑ์ที่ดีมีเสถียรภาพ ทั้งนี้ เมื่อนำข้อเท็จจริงข้างต้นมาพิจารณาประกอบเหตุผลในคำวินิจฉัยส่วนตน ของ ศาสตราจารย์ ดร.เสาวนีย์ อัศวโรจน์ ที่ ๑๔/๒๕๔๖ ซึ่งได้ให้เหตุผลว่า “จะต้องมีกรณีที่เกิดภาวะวิกฤตในประเทศหรือภยันตรายที่ปรากฏอย่างชัดเจนในขณะที่ตราพระราชกำหนดอันทำให้คณะรัฐมนตรีไม่อาจรอให้มีการตรากฎหมายโดยกระบวนการนิติบัญญัติตามปกติได้...

กล่าวคือ สภาพเศรษฐกิจของประเทศไม่มั่นคงและเป็นปัญหาที่มีความเร่งด่วนที่ต้องได้รับการแก้ไข หากไม่ได้รับการแก้ไขจะเกิดภยันตรายอย่างใหญ่หลวง จึงเป็นเงื่อนไขสำคัญในการให้อำนาจในการตราพระราชกำหนดของฝ่ายบริหารหรือคณะรัฐมนตรี” (คำวินิจฉัยส่วนตน ของ ศาสตราจารย์ ดร.เสาวนีย์ อัศวโรจน์ ที่ ๑๔/๒๕๔๖ หน้า ๓๔๙ ถึง ๓๕๐) แล้ว กรณีดังกล่าวจึงเห็นได้ว่าประเทศมิได้อยู่ในภาวะ “วิกฤต” หรือมี “ภยันตราย” ที่มีความจำเป็นเร่งด่วนในอันที่จะต้องออกกฎหมายเพื่อประโยชน์ในอันที่จะรักษาความมั่นคงในทางเศรษฐกิจของประเทศแต่อย่างใด ซึ่งในการนี้รัฐบาลสามารถใช้กระบวนการออกกฎหมายในรูปของพระราชบัญญัติ ตามกระบวนการขั้นตอนปกติ เพื่อให้รัฐสภาได้พิจารณาและตรวจสอบอย่างถี่ถ้วนเพื่อให้เกิดประโยชน์สูงสุดแก่ประชาชนได้

นอกจากนี้ หากรัฐบาลต้องการเงินทุนเพื่อนำไปใช้จ่ายสำหรับลงทุนวางระบบบริหารจัดการน้ำและสร้างอนาคตประเทศจริง ก็สามารถ “หลีกเลี่ยง” ไปดำเนินการโดยวิธีการอื่น ดังที่ได้กล่าวไว้ในข้อ ๓.๑ ได้ โดยไม่มีความจำเป็นใดๆที่จะต้องตราพระราชกำหนดฉบับดังกล่าวนี้ ฉะนั้น การตราพระราชกำหนดปรับปรุงการบริหารหนี้เงินกู้ที่กระทรวงการคลังกู้เพื่อช่วยเหลือกองทุนเพื่อการฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงิน พ.ศ.๒๕๕๕  จึงมิได้กระทำในกรณีฉุกเฉินที่มีความจำเป็นรีบด่วนอันมิอาจหลีกเลี่ยงได้ เพื่อประโยชน์ในอันที่จะรักษาความมั่นคงในทางเศรษฐกิจของประเทศ มิได้เป็นไปตามเงื่อนไขที่ระบุไว้ในรัฐธรรมนูญ มาตรา ๑๘๔ วรรคหนึ่ง และวรรคสอง   

๓.๒.๕ พระราชกำหนดปรับปรุงการบริหารหนี้เงินกู้ที่กระทรวงการคลังกู้เพื่อช่วยเหลือกองทุนเพื่อการฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงิน พ.ศ.๒๕๕๕ กระทบต่อวินัยการเงินการคลังของประเทศ กล่าวคือ

ความมั่นคงทางเศรษฐกิจของทุกประเทศทั่วโลกขึ้นอยู่กับ ๒ ปัจจัยที่สำคัญคือ ๑) ความเป็นอิสระของธนาคารกลาง เพื่อรักษาเสถียรภาพทางการเงิน และ ๒) วินัยทางงบประมาณการคลัง ซึ่งประเทศใดที่ธนาคารกลางถูกแทรกแซงไม่มีอิสระในการดำเนินการเพื่อที่จะรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจ เช่นการรักษาอัตรค่าเงินให้มีเสถียรภาพ และดำเนินนโยบายด้านการคลังโดยไม่สนในกรอบวินัยงบประมาณและการคลัง แล้วประเทศนั้นจะไม่มีความมั่นคงทางเศรษฐกิจและอาจส่งผลให้เศรษฐกิจเกิดล่มสลายได้ ดังที่ปรากฏตัวอย่างในประเทศกรีซ และอาร์เจนตินา

การที่พระราชกำหนดฉบับนี้กำหนดให้ธนาคารแห่งประเทศไทยมีหน้าที่กำกับดูแลกองทุนเพื่อการฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงิน ในการชำระคืนต้นเงินกู้และดอกเบี้ยเงินกู้ของกองทุนฯ นั้น เป็นการแทรกแซงการดำเนินการของธนาคารแห่งประเทศไทย ให้เข้ามารับผิดชอบในเรื่องที่มิได้เป็นไปตามวัตถุประสงค์ในการจัดตั้งธนาคารแห่งประเทศไทย ตามพระราชบัญญัติธนาคารแห่งประเทศไทย พ.ศ.๒๔๘๕ ที่กำหนดให้ธนาคารแห่งประเทศไทยมีหน้าที่ที่จะต้องดำรงไว้ซึ่งเสถียรภาพทางการเงิน และเสถียรภาพของระบบสถาบันการเงินและระบบการชำระเงิน ทำให้ธนาคารแห่งประเทศไทยซึ่งถือเป็นธนาคารกลางของประเทศต้องถูกแทรกแซง ไม่มีความเป็นอิสระ ต้องมาแบกรับภาระหนี้สินโดยไม่มีความจำเป็น

ประกอบกับการที่คณะรัฐมนตรีตราพระราชกำหนดฉบับนี้เพื่อเปลี่ยนตัวผู้รับผิดชอบในการชำระคืนต้นเงินกู้และดอกเบี้ยเงินกู้ของกองทุนเพื่อการฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงิน จากกระทรวงการคลังมาให้ธนาคารแห่งประเทศไทยรับผิดชอบ เพื่อทำให้อัตราหนี้สาธารณะต่อผลิตภัณฑ์มวลรวมภายในประเทศ (GDP) ลดต่ำลง แต่ในความเป็นจริงนั้นหนี้จำนวนดังกล่าวก็ยังคงมีอยู่ มิได้สูญหายไปแต่อย่างใดนั้น แสดงให้เห็นถึงความมุ่งหมายของรัฐบาลที่ต้องการซ่อนตัวเลขหนี้สาธารณะ (ซุกหนี้) เพื่อทำให้ต่างชาติเห็นว่าอัตราหนี้สาธารณะต่อผลิตภัณฑ์มวลรวมภายในประเทศ (GDP) ของประเทศไทยอยู่ในระดับที่ต่ำ ทำให้รัฐบาลสามารถกู้เงินมาใช้จ่ายตามนโยบายประชานิยมได้ง่ายขึ้นและมากขึ้น การดำเนินการเช่นนี้ เป็นการบิดเบือนข้อเท็จจริงเกี่ยวกับภาวะทางการเงินการคลังของประเทศ ทั้งที่ปรากฏต่อสายตาของนักลงทุนต่างชาติและประชาชนในประเทศให้เข้าใจข้อมูลเกี่ยวกับฐานะทางการเงินการคลังของประเทศที่คลาดเคลื่อนจากความเป็นจริง

โดยเฉพาะส่งผลให้ประชาชนในประเทศเข้าใจว่า หนี้สาธารณะของประเทศไทยมีน้อยลงแล้ว จึงไม่มีความมุ่งมั่นหรือขวนขวายในการประกอบการงานเพื่อหารายได้มาชดใช้หนี้สาธารณะที่เหลืออยู่อย่างจริงจัง กรณีดังกล่าวมีตัวอย่างให้เห็นในหลายประเทศแล้วว่าการดำเนินการในลักษณะดังกล่าวนี้

นอกจากจะมิได้ส่งผลดีต่อความมั่นคงทางเศรษฐกิจของประเทศแล้ว ยังเป็นเรื่องที่อาจก่อให้เกิดความเสียหายทางเศรษฐกิจอย่างร้ายแรงได้ เพราะทำให้รัฐบาลสามารถอาศัยตัวเลขหนี้สาธารณะที่ต่ำกว่าความเป็นจริงนั้นเป็นฐานในการก่อหนี้สาธาระเพิ่มขึ้นได้อีกจำนวนมาก โดยไม่คำนึงถึงวินัยการเงินการคลังซึ่งเป็นเรื่องที่ละเอียดอ่อน ทั้งนี้ เพียงเพื่อตอบสนองนโยบายของตน ทำให้ประเทศมีภาระหนี้สาธารณะเพิ่มสูงขึ้นอีกเป็นจำนวนมาก

ดังที่ได้กล่าวมาพระราชกำหนดฉบับนี้จึงมีเนื้อหาที่แทรกแซงความเป็นอิสระของธนาคารกลางของประเทศ และมีเนื้อหาที่เป็นการซุกหนี้ซึ่งผิดวินัยงบประมาณและการคลังอย่างร้ายแรง อันอาจมีผลทำให้ระบบเศรษฐกิจของประเทศต้องพังพินาศลงทั้งระบบในเวลาอันใกล้ และทำให้ความเชื่อมั่นของประเทศในสายตาของนักลงทุนต่างชาติลดต่ำลงอย่างมากจนถึงขั้นที่ไม่อาจกู้ภาพลักษณ์ที่ดีกลับคืนมาได้ เช่น กรณีของประเทศอาร์เจนตินา และประเทศกรีซ เป็นต้น   

๓.๒.๖ หลักการในการออกกฎหมายงบประมาณในทุกประเทศทั่วโลกกำหนดให้เป็นหน้าที่ของฝ่ายนิติบัญญัติในการพิจารณางบประมาณเพื่อให้เกิดความละเอียดรอบคอบในการใช้จ่ายงบประมาณและให้ความสำคัญถึงขนาดที่ว่าหากกฎหมายงบประมาณไม่ได้รับการอนุมัติจากรัฐสภาฝ่ายบริหารต้องลาออกทั้งหมดเพื่อแสดงความรับผิดชอบ ซึ่งการที่กฎหมายเกี่ยวกับการเงินผ่านการตรวจสอบของสภานั้นจะทำให้นักลงทุนต่างชาติและภายในประเทศเกิดความมั่นใจว่ากฎหมายการเงินดังกล่าวมีความละเอียดรอบคอบแล้วและเกิดความมั่นใจในการลงทุนและทำให้เศรษฐกิจของประเทศมีความมั่นคง

ประกอบกับมีข้อเท็จจริงปรากฏจากการให้สัมภาษณ์ของนายสมิทธ ธรรมสโรช อีกว่าในการประชุมแผนงานเกี่ยวกับการแก้ไขปัญหาจัดการปัญหาอุทกภัยที่จะนำมาเป็นโครงการรองรับการตราพระราชกำหนดฉบับนี้นั้น รัฐบาลมิได้รับฟังความคิดเห็นของนักวิชาการต่างๆ แม้แต่น้อย

ดังนั้นการที่รัฐบาลนี้ตราพระราชกำหนดเกี่ยวกับการเงินที่สำคัญดังกล่าวโดยไม่ผ่านสภาผู้แทนราษฎรและไม่รับฟังความคิดเห็นทางวิชาการของนักวิชาการใดๆ จะยิ่งเป็นการทำลายความเชื่อมั่นของนักลงทุนและส่งผลกระทบต่อเสถียรภาพทางเศรษฐกิจ ข้อเท็จจริงดังกล่าวจึงปรากฏอย่างชัดแจ้งว่าการตราพระราชกำหนดฉบับนี้นอกจากจะไม่ส่งเสริมความมั่นคงในทางเศรษฐกิจของประเทศแล้วยังเป็นการทำลายความมั่นคงในทางเศรษฐกิจของประเทศอีกด้วย

ด้วยเหตุดังที่ได้กล่าวไว้ในข้อ ๓.๒.๑ ถึง ๓.๒.๖ ข้างต้น สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรดังมีรายนามแนบท้ายเห็นว่า การตราพระราชกำหนดปรับปรุงการบริหารหนี้เงินกู้ที่กระทรวงการคลังกู้เพื่อช่วยเหลือกองทุนเพื่อการฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงิน พ.ศ.๒๕๕๕ มิได้เป็นไปเพื่อประโยชน์ในอันที่จะรักษาความมั่นคงในทางเศรษฐกิจของประเทศ ตามรัฐธรรมนูญ มาตรา ๑๘๔ วรรคหนึ่ง ในทางกลับกัน ยังเป็นการทำลายความมั่นคงในทางเศรษฐกิจของประเทศอีกด้วย

๓.๓ พระราชกำหนดปรับปรุงการบริหารหนี้เงินกู้ที่กระทรวงการคลังกู้เพื่อช่วยเหลือกองทุนเพื่อการฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงิน พ.ศ.๒๕๕๕ หากรัฐบาลเห็นว่ามีความจำเป็นเร่งด่วนอันมิอาจหลีกเลี่ยงได้ตามรัฐธรรมนูญ มาตรา ๑๘๔ วรรคสองจริง สามารถนำเอาเข้าบรรจุในพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ พ.ศ. ๒๕๕๕ ได้ตั้งแต่แรก แต่กลับไม่ยอมดำเนินการเช่นนั้น กลับออกกฎหมายเป็นพระราชกำหนดเพื่อหลีกเลี่ยงมิให้สภาผู้แทนราษฎรตรวจสอบ ปรากฏข้อเท็จจริงและข้อกฎหมายดังนี้

(๑) คำแถลงนโยบายที่นางสาวยิ่งลักษณ์ ชินวัตร ได้แถลงต่อรัฐสภา เมื่อวันที่ ๒๓ สิงหาคม ๒๕๕๔ ได้ระบุไว้ในข้อ ๑.๔ มีสาระสำคัญว่า รัฐบาลจะส่งเสริมให้มีการบริหารจัดการน้ำอย่างบูรณาการ โดยเร่งให้มีการบริหารจัดการน้ำในระดับประเทศอย่างมีประสิทธิภาพให้สามารถป้องกันปัญหาอุทกภัยและภัยแล้งได้  ประกอบกับคำแถลงนโยบายในข้อ ๕.๖ ได้ระบุว่า รัฐบาลจะส่งเสริมให้มีการบริหารจัดการน้ำอย่างบูรณาการ มีการจัดสร้างระบบโครงข่ายน้ำอย่างมีประสิทธิภาพ เพื่อสนองความต้องการของภาคเศรษฐกิจและการอุปโภคบริโภค

(๒) ในการพิจารณางบประมาณรายจ่ายประจำปี ๒๕๕๕ วาระที่ ๑ ระหว่าง ๙ ถึง ๑๐ พฤศจิกายน ๒๕๕๕ นั้นรัฐบาลได้เสนอกรอบในการจัดทำงบประมาณในส่วนที่เกี่ยวข้องกับการออกพระราชกำหนดทั้งสองฉบับ (เฉพาะที่เกี่ยวข้องโดยสังเขป) ดังนี้

(๒.๑) ในเอกสาร “งบประมาณโดยสังเขป ประจำปีงบประมาณ พ.ศ.๒๕๕๕”

ข้อ ๑.๔ แผนงานส่งเสริมการบริหารจัดการน้ำอย่างบูรณาการ จำนวน ๔๕,๒๘๖.๓ ล้านบาท เพื่อเป็นแนวทางการบริหารจัดการน้ำอย่างเป็นระบบให้สามารถป้องกัน บรรเทา อุทกภัย และแก้ไขปัญหาภัยแล้ง โดยการสนับสนุนปฏิบัติการฝนหลวง เพิ่มปริมาณกักเก็บน้ำ และขยายแนวเขตพื้นที่ชลประทาน พัฒนาแหล่งน้ำชุมชน และแหล่งน้ำในไร่นา บริหารจัดการระบบชลประทาน ผันน้ำ และกระจายน้ำในพื้นที่วิกฤต

ข้อ ๑.๑๓ แผนงานเยียวยา ฟื้นฟู และป้องกันความเสียหายจากอุทกภัยอย่างบูรณาการ จำนวน ๑๒๐,๐๐๐ ล้านบาท เพื่อบรรเทาความเสียหายอันเกิดจากอุทกภัยในลักษณะบูรณาการจากทุกภาคส่วน โดยให้ความช่วยเหลือเยียวยาผู้ประสบอุทกภัยทุกภาคส่วน ฟื้นฟูคุณภาพชีวิตและสภาพจิตใจของผู้ประสบอุทกภัย รวมทั้งปรับปรุง ซ่อมแซม ก่อสร้าง ฟื้นฟูโครงสร้างพื้นฐาน และสาธารณประโยชน์อื่นที่ได้รับความเสียหายจากอุทกภัยให้สามารถป้องกันและบรรเทาความเดือดร้อนจากอุทกภัยได้อย่างยั่งยืน

(๒.๒) ในเอกสาร “งบประมาณ ฉบับที่ ๓ งบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ พ.ศ. ๒๕๕๕ เล่มที่ ๓”

กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ กรมชลประทาน

ข้อ ๖ สรุปงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ พ.ศ.๒๕๕๕ จำแนกตามแผนงาน/โครงการ และงรายจ่าย

๑.แผนงาน  : ส่งเสริมการบริหารจัดการน้ำอย่างบูรณาการ

ผลผลิตที่ ๔ การป้องกันและบรรเทาภัยจากน้ำ จำนวน ๕,๑๙๐.๔๕๙๓ ล้านบาท

(๒.๓) ใน “เอกสารงบประมาณ ฉบับที่ ๓ งบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ พ.ศ. ๒๕๕๕ เล่มที่ ๕”

กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม กรมทรัพยากรน้ำ

ข้อ ๖ สรุปงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ พ.ศ.๒๕๕๕ จำแนกตามแผนงาน/โครงการ และงบรายจ่าย

๑.แผนงาน : จัดการทรัพยากรน้ำ

ผลผลิตที่ ๑ : การเพิ่มศักยภาพกลไกในการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำ จำนวน ๑,๐๖๐.๕๗๒๕ ล้านบาท

ผลผลิตที่ ๒ : อนุรักษ์ ฟื้นฟู พัฒนาแหล่งน้ำและบริหารจัดการน้ำ จำนวน ๕,๐๘๘.๖๗๐๙ ล้านบาท

ผลผลิตที่ ๓ : การเพิ่มศักยภาพระบบพยากรณ์ และเตือนภัยด้านน้ำ จำนวน ๓๒๙,๗๖๗๘

จากเอกสารเกี่ยวกับงบประมาณดังกล่าวเห็นได้ว่าในขณะที่มีการพิจารณางบประมาณในวาระแรกระหว่างวันที่ ๙ ถึงวันที่ ๑๐ พฤศจิกายน ๒๕๕๕ นั้น รัฐบาลได้บรรจุหลักการเกี่ยวกับการบริหารจัดการป้องกันภัยและแก้ปัญหาอุทกถัย รวมถึงการบรรเทาเยียวยาความเสียหายจากผลกระทบเกี่ยวกับอุทกภัยไว้แล้ว แสดงให้เห็นว่ารัฐบาลรู้ก่อนหน้าที่เสนอร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปี ๒๕๕๕ แล้วว่าต้องการเงินมาใช้ในโครงการเกี่ยวกับการแก้ไขปัญหาอุทกภัย

(๓) เหตุการณ์อุทกภัยและความเสียหายต่างๆ ที่รัฐบาลกล่าวอ้างเป็นเงื่อนไขในการตราพระราชกำหนดฉบับทั้งสองฉบับดังกล่าวนั้น เกิดขึ้นในช่วงเดือนกรกฎาคมถึงเดือนธันวาคม ๒๕๕๔ โดยช่วงที่เหตุการณ์รุนแรงที่สุดจะอยู่ในระหว่างเดือนตุลาคมถึงเดือนพฤศจิกายน ๒๕๕๔ ซึ่งเกิดขึ้นก่อนที่จะพิจารณางบประมาณรายจ่ายประจำปี ๒๕๕๕ ในวาระที่ ๑ ในระหว่างวันที่ ๙ ถึงวันที่ ๑๐ พฤศจิกายน ๒๕๕๔  

จากข้อเท็จจริงตามข้อ ๓.๓ (๑) ถึง (๓) ดังกล่าวเห็นได้ว่าการที่รัฐบาลออกพระราชกำหนดทั้งสองฉบับดังกล่าวนั้นเป็นไปเพื่อต้องการที่จะกู้เงินจำนวน ๓๕๐,๐๐๐ ล้านบาท มาใช้ในการวางระบบบริหารจัดการน้ำเพื่อแก้ปัญหาอุทกภัยและเพื่อบรรเทาความเสียหายที่ประชาชนได้รับจากปัญหาอุทกภัยในปี ๒๕๕๔ ซึ่งกรณีดังกล่าวนั้นเห็นได้ว่า รัฐบาลได้แถลงเป็นนโยบายต่อรัฐสภาไว้แล้วตั้งแต่เมื่อวันที่ ๒๓ สิงหาคม ๒๕๕๕ ว่าจะวางระบบบริหารจัดการน้ำเพื่อแก้ไขปัญหาอุทกภัย ประกอบกับระหว่างวันที่ ๙ ถึง ๑๐ พฤศจิกายน ๒๕๕๔ ในการพิจารณางบประมาณรายจ่ายประจำปี ๒๕๕๕ รัฐบาลได้บรรจุงบประมาณเกี่ยวกับการวางระบบบริหารจัดการน้ำเพื่อแก้ไขปัญหาอุทกภัยและงบประมาณเกี่ยวกับการบรรเทาและเยียวยาผลกระทบจากปัญหาอุทกภัยไว้แล้ว

ประกอบกับปัญหาที่เกิดจากอุทกภัยนั้นเห็นถึงผลกระทบอย่างชัดแจ้งตั้งแต่เดือนตุลาคมถึงเดือนพฤศจิกายน ๒๕๕๔ ซึ่งหมายความว่าในการจัดเตรียมเสนอกฎหมายงบประมาณรัฐบาลต้องทราบก่อนแล้วว่าต้องการที่จะนำเงินมาใช้บริหารจัดการปัญหาอุทกภัย กรณีดังกล่าวแสดงให้เห็นว่ารัฐบาลรู้มาแต่แรกแล้วว่าจะออกพระราชกำหนดทั้งสองฉบับดังกล่าว ซึ่งเหตุทั้งสามประการดังกล่าวนั้น “เกิดขึ้นก่อน” ที่สภาผู้แทนราษฎรจะพิจารณาพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ พ.ศ. ๒๕๕๕ ในวาระที่ ๑ ซึ่งมีการพิจารณาในระหว่างวันที่ ๙ - ๑๐ พฤศจิกายน ๒๕๕๔ ทั้งสิ้น ซึ่งแสดงให้เห็นได้ว่ารัฐบาลทราบดีตั้งแต่ตอนที่แถลงนโยบายในวันที่ ๒๓ สิงหาคม ๒๕๕๔ แล้วว่าจะต้องใช้เงินในการวางระบบบริหารจัดการน้ำเพื่อแก้ไขปัญหาอุทกภัย

ความจริงแล้วหากรัฐบาลมีความสุจริตจริงต้องการรักษาหลักนิติธรรม หลักการแบ่งแยกอำนาจและหลักวินัยทางงบประมาณและการคลังจริง รัฐบาลควรต้องบรรจุการกู้เงินดังกล่าวลงในงบประมาณรายจ่ายประจำปี ๒๕๕๕ ซึ่งอย่างน้อยที่สุดจะได้งบประมาณเพื่อแก้ไขปัญหาอุทกภัยตามที่รัฐบาลต้องการนำไปใช้ตามวัตถุประสงค์ของพระราชกำหนดอีกอย่างน้อย ๑๕๐,๐๐๐ ล้านบาท ประกอบกับในขณะที่มีพิจารณากฎหมายงบประมาณ ๒๕๕๕ นั้นคณะกรรมาธิการ (กมธ.) วิสามัญพิจารณาร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ พ.ศ.๒๕๕๕ ได้ปรับลดงบประมาณของส่วนราชการที่ไม่จำเป็นลงจำนวน ๔๓,๔๒๙,๕๑๕,๐๐๐ บาท  และกรรมาธิการได้ขอแปรญัตติโดยตรงกับกรรมาธิการ ในวงเงินเท่ากับวงเงินที่ปรับลดพบว่าคณะรัฐมนตรีก็ไม่ได้ขอปรับเพิ่มเข้าไปในงบกลางรายการค่าใช้จ่ายในการเยียวยา ฟื้นฟู และป้องกันความเสียหายจากอุทกภัยอย่างบูรณาการ แต่อย่างใด

โดยพบว่าเพิ่มกลับเข้าไปในหมวดรายจ่ายโครงการที่มีอยู่เดิมของหน่วยงานนั้นๆ ทั้งที่หากรัฐบาลเห็นว่าการเยียวยาปัญหาอุทกภัยตามที่ออกพระราชกำหนดเป็นเรื่องสำคัญจริงเหตุใดจึงไม่นำงบประมาณจำนวนประมาณ ๔๓,๐๐๐ ล้านบาทดังกล่าวไปรวมกับเงินที่รัฐบาลสามารถกู้ชดเชยการขาดดุลตามพระราชบัญญัติการบริหารหนี้สาธารณะฯ ที่สามารถเหลือเงินนำมาใช้ได้ ๑๕๐,๐๐๐ ล้าน รวมเป็นเงินถึงเกือบ ๒๐๐,๐๐๐ ล้านบาท ประกอบกับในการแถลงของนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีต่อสภาก็ได้มีการแถลงว่ารัฐบาลจะสามารถจัดเก็บรายได้ในปี พ.ศ.๒๕๕๕ ได้อย่างเต็มเม็ดเต็มหน่วยตามเป้าที่ตั้งไว้

ดังนั้นรัฐบาลจึงสามารถที่จะจัดทำพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายเพิ่มเติม (งบกลางปี) เพื่อนำงบประมาณเพิ่มเติมในส่วนนั้นมาใช้บริหารจัดการโครงการที่ต้องการดำเนินการได้อีกจำนวนหลายหมื่นล้านหรืออาจจะถึงแสนล้าน ซึ่งหากนำมารวมกับยอดเงินที่รัฐบาลสามารถกู้เพิ่มเติมได้อีกจำนวน ๒๐๐,๐๐๐ ล้านบาทดังกล่าว จะทำให้รัฐบาลมีเงินงบประมาณที่สามารถใช้จ่ายในโรงการต่างๆ ได้ถึงประมาณ ๓๐๐,๐๐๐ ล้านบาท ซึ่งรัฐบาลสามารถนำเงินดังกล่าวมาใช้ในการแก้ปัญหาอุทกภัยได้โดยมิจำเป็นต้องออกเป็นพระราชกำหนดแต่อย่างใด แต่สามารถใช้เงินจำนวนเกือบ ๓๐๐,๐๐๐ ล้านบาทดังกล่าวไปพลางก่อน แล้วออกเป็นพระราชบัญญัติกู้เงินในส่วนที่เหลือมาดำเนินการเพิ่มเติมก็ยังสามารถทำได้

ดังที่ได้กล่าวมาเห็นได้ว่ารัฐบาลสามารถนำเนื้อหาที่ต้องการบังคับใช้ในพระราชกำหนดทั้งสองฉบับดังกล่าวเข้าบรรจุในพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ พ.ศ.๒๕๕๕ ได้อย่างแน่แท้ แต่รัฐบาลกลับไม่ดำเนินการเช่นนั้น กลับนำเอาเนื้อหาที่ต้องการดังกล่าวมากำหนดเป็นพระราชกำหนดทั้งสองฉบับทั้งนี้เห็นได้ชัดแจ้งว่าเป็นไปเพื่อหลีกเลี่ยงการตรวจสอบของสภาผู้แทนราษฎร ส่อเจตนาที่จะดำเนินการเกี่ยวกับเงินแผ่นดินโดยไม่โปร่งใส ทำให้รัฐสภาไม่สามารถติดตามได้ว่าการใช้จ่ายเงินของรัฐบาลนั้นมีประสิทธิภาพเพียงใด

การกระทำของรัฐบาลดังกล่าวขัดต่อหลักการแบ่งแยกอำนาจ ขัดต่อหลักนิติธรรมอย่างชัดแจ้ง เป็นการมองข้ามเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ หมวด ๘ ที่ว่าด้วย การเงิน การคลัง และงบประมาณ อันเป็นบทบัญญัติที่มีวัตถุประสงค์เพื่อเป็นกรอบวินัยทางการเงินการคลังของประเทศ ที่มุ่งหมายให้การกำหนดงบประมาณแผ่นดินนั้นจะต้องได้รับความยินยอมจากรัฐสภา สามารถตรวจสอบได้ มีการดำเนินการอย่างโปร่งใส มีเสถียรภาพ และต้องใช้จ่ายงบประมาณแผ่นดินอย่างมีประสิทธิภาพ การกระทำของคณะรัฐมนตรีดังกล่าวจึงเป็นการตราพระราชกำหนดขึ้นมาโดยไม่สุจริตบิดเบือนหลักการของรัฐธรรมนูญ กระทำการก้าวล่วงเข้าไปใช้อำนาจ “นิติบัญญัติ” ซึ่งเป็นของรัฐสภาเกินกว่าขอบเขตที่รัฐธรรมนูญได้กำหนดไว้อย่างชัดแจ้ง เป็นการ “จงใจ” ใช้อำนาจขัดต่อเนื้อหารัฐธรรมนูญมาตรา ๑๘๔ และขัดต่อเจตนารมณ์ของมาตรา ๑๘๔ ที่กำหนดให้การออกพระราชกำหนดของคณะรัฐมนตรีนั้นต้องทำในกรณีที่ “จำเป็นรีบด่วนอันมิอาจหลีกเลี่ยงได้” เท่านั้น ซึ่งถือเป็น “ข้อยกเว้นอย่างยิ่ง” ของการปกครองระบอบประชาธิปไตยและระบบนิติรัฐที่สภาผู้แทนราษฎรผู้แทนของปวงชนจะต้องเป็นผู้พิจารณารายจ่ายของรัฐแทนประชาชน


ดังที่ได้กล่าวมาจึงเห็นได้ว่าการตราพระราชกำหนดปรับปรุงการบริหารหนี้เงินกู้ที่กระทรวงการคลังกู้เพื่อช่วยเหลือกองทุนเพื่อการฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงิน พ.ศ.๒๕๕๕ ของรัฐบาลเป็นการทำลายความมั่นคงทางเศรษฐกิจของประเทศอย่างร้ายแรง ขัดต่อรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.๒๕๕๐ มาตรา ๑๘๔ วรรคหนึ่งอย่างชัดแจ้ง รัฐบาลมีเจตนาแฝงเร้นหลีกเลี่ยงการตรวจสอบโดยการแอบอ้างเอาความมั่นคงทางเศรษฐกิจของประเทศมาใช้อย่างไม่มีเหตุผลและขัดต่อหลักการของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ที่รัฐบาลจะใช้เงินของประชาชนในการพัฒนาประเทศชาติจะต้องผ่านการตรวจสอบจากประชาชนซึ่งเป็นเจ้าของอำนาจที่แท้จริงในการอนุมัติ

สำนักงานบัญชีและธุรกิจ พี.เอ.แอล.,สำนักงานสอบบัญชี พีแอนด์อี
ทำบัญชี,สอบบัญชี,ที่ปรึกษา,จดทะเบียนธุรกิจ,วางระบบบัญชี