จากประชาชาติธุรกิจ

คอลัมน์ คนเดินตรอก โดย วีรพงษ์ รามางกูร

ได้อ่านข้อเขียนคอลัมน์ "กาแฟดำ" ของสุทธิชัย หยุ่น เพื่อนผู้อาภัพผม (Hair) ที่ประสบความสำเร็จอย่างยิ่งในการจัดเสวนาเพื่อหาทุนส่งเสริมการศึกษาของมหาวิทยาลัยเนชั่น นัยว่ามีผู้มาร่วมการกุศลนี้อย่างคึกคักกว่า 300 คน

แต่ที่ซี้ดซ้าดกับไหวพริบและความคล่องแคล่วในการใช้เหตุผลเพื่อพิสูจน์ความเชื่อของตน เมื่ออ่านดูที่คุณสุทธิชัยนำมาเขียนซ้ำแล้ว ไม่น่าเป็นการให้เหตุผลเพื่อพิสูจน์ความเชื่อของตนให้คุณสุทธิชัยซี้ดซ้าดอะไร แต่เป็นการใช้วาทศิลป์ตอบโต้กันเสียมากกว่า

ทำนองเดียวกับที่คุณชวน หลีกภัย เคยโต้กับ พ.ต.ท.ทักษิณ ชินวัตร เพราะ พ.ต.ท.ทักษิณพูดดัง ๆ ว่า "ยูเอ็นไม่ใช่พ่อผม" คุณชวนก็ออกมาโต้ว่า "รู้แล้วว่ายูเอ็นไม่ใช่พ่อนายกฯ พ่อนายกฯคือพี่เลิศ"

ผู้ฟังก็ซี้ดซ้าดกันใหญ่ เป็นที่เฮฮาสนุกสนานไปกับอารมณ์ขันของคุณชวน เพราะไม่ค่อยจะมีบ่อยนัก เพราะท่านจะอยู่กับ "หลักการ"เสมอมาจนบัดนี้ แม้ว่าผู้นำพรรคของท่านจะเปลี่ยนไปแล้ว

คราวนี้ก็เหมือนกัน คุณกรณ์ใช้คำแรงว่าคุณกิตติรัตน์ ในฐานะรัฐมนตรีคลัง ได้ "ทรยศ" ต่อหลักการ "วินัยการคลัง" ด้วยการเสนอกฎหมายเงินกู้ 2 ล้านล้านบาท นอกระบบงบประมาณปกติ

คุณกิตติรัตน์ย้อนกลับบนเวทีคืนนั้นด้วยเสียงนิ่ม ๆ แต่มุ่งมั่นว่า "ไม่กลัวที่จะทรยศต่อหลักการวินัยการคลังอันล้าสมัย" กระตุ้นให้คุณกรณ์ต้องแย้งกลับว่า "หลักวินัยการคลังนั้นห่างไกลจากความล้าสมัย"

การโต้ตอบกันด้วย "วาทศิลป์" ดังกล่าว ทำให้คุณสุทธิชัยกล่าวว่า ทั้ง 2 รัฐมนตรีเป็นสุภาพบุรุษและนักการเมืองที่มีความรับผิดชอบ โปร่งใสในจุดยืนของตนเอง แต่ก็ยังแถมคำว่า "พอควร" เข้าไปอีก ไม่ทราบเพื่อนผมแปลว่าอะไร

ที่จริงคุณกรณ์กล่าวหาว่าคุณกิตติรัตน์ "ทรยศ" ต่อหลักการ "วินัยการคลัง" ก็เข้าใจผิด การเสนองบประมาณตามหลักวิชาการคลังมี 2 แบบ

แบบหนึ่งเป็นแบบที่เราเรียกว่าแบบแยกรายการเป็นหมวดหมู่ เช่น รายจ่ายประจำและงบฯลงทุน ทั้ง 2 งบฯก็จะแยกเป็นหมวดค่าจ้างเงินเดือน ดอกเบี้ย เงินต้นจ่าย ค่าวัสดุ ครุภัณฑ์ เงินอุดหนุน ส่วนรายรับก็แยกเป็นรายได้จากภาษีอากร รายได้จากรัฐพาณิชย์ เงินนำส่งจากรัฐวิสาหกิจ แล้วค่อยมาหมวดการชดเชยการขาดดุลงบประมาณก็มีกู้จากประชาชน กู้จากธนาคารพาณิชย์ กู้จากธนาคารแห่งประเทศไทย ภาษาวิชางบประมาณแผ่นดินก็เรียกการตั้งงบประมาณประเภทนี้ว่า "Itemized Budgeting"

การตั้งงบประมาณอีกประเภทหนึ่งไม่รู้เรียกเป็นภาษาไทยว่ายังไง เพราะเราไม่คุ้นเคย คือ "Program Budgeting"

งบประมาณแบบโปรแกรมนี้ก็คือ เมื่อมีโปรแกรมโครงการต่าง ๆ เช่น โปรแกรมการลงทุนขนาดใหญ่ โปรแกรมประกันสุขภาพ หรือโปรแกรมยานอวกาศ

ที่เรียกว่า โปรแกรม เพราะแต่ละโปรแกรมมีหลายโครงการหรือ Projects แต่ละโครงการมีหลายงานหลายเรื่อง แต่ละเรื่อง

มีความเกี่ยวเนื่องกับหลายหน่วยงาน งานแต่ละหน่วยงานต่อเนื่องไปหลายปี

มีการทำงานก่อนหลังหรือจัดคิวก่อนหลัง (Queuing)

การใช้รูปแบบการตั้งงบประมาณแบบ Itemized Budgeting จึงไม่เหมาะสำหรับโปรแกรมใหญ่ ซึ่งประกอบด้วยหลายโครงการ มีงานเกี่ยวเนื่องกับหลายหน่วยงาน เพราะโอกาสจะล้มเหลว ไม่ประสานกัน ใครทำก่อนทำหลัง ยากที่สภาผู้แทนราษฎรโดยกรรมาธิการงบประมาณปกติจะบริหารจัดการได้อย่างมีประสิทธิภาพ ทำได้สำหรับโครงการเดี่ยว และแม้ว่าจะเป็นโครงการเดี่ยวก็ยังลำบาก เพราะเมื่อเปลี่ยนรัฐบาล ความสนใจของแต่ละรัฐบาลก็เปลี่ยนไป

การทำงบประมาณแบบโปรแกรม เมื่อได้รับอนุมัติเป็นพระราชบัญญัติแล้วก็จะจัดตั้ง "คณะกรรมการ" มาเป็นผู้บริหารโครงการ อาจจะมีนายกรัฐมนตรีเป็นประธาน รัฐมนตรีและปลัดกระทรวงที่เกี่ยวข้องเป็นกรรมการ อธิบดีกรมที่เกี่ยวข้องเป็นคณะทำงาน งานก็เดินไปอย่างมีประสิทธิภาพ ภายในกรอบวงเงินและเวลาที่ได้รับอนุมัติจากรัฐสภาในรูปพระราชบัญญัติ

เราเคยทำงบประมาณในรูปแบบโปรแกรมนี้ครั้งหนึ่งคือ "โครงการพัฒนาพื้นที่ชายฝั่งทะเลภาคตะวันออก" เริ่มต้นจากรัฐบาลป๋าเปรมต่อเนื่องถึงรัฐบาลน้าชาติมาเสร็จเอารัฐบาลพี่จิ๋ว ต้นกำเนิดการจัดงบประมาณแบบโปรแกรมนี้ นิยมใช้ในสหรัฐอเมริกามาก เพียงแต่ตอนนั้นเราใช้เงินกู้ OECF ของญี่ปุ่น ไม่ต้องออก พ.ร.บ.ขอกู้เงินจากประชาชน ก็เลยไม่ฮือฮาซี้ดซ้าดอย่างปัจจุบัน ซึ่งก็แปลกถ้ากู้เงินจากต่างประเทศทำได้เลย แต่ถ้ากู้เงินประชาชนในประเทศต้องทำเป็นพระราชบัญญัติ

ลองมาดูตัวอย่าง "โครงการรถไฟรางคู่" ทั้ง ๆ ที่เป็นโครงการเดียวหรือ Project เริ่มทำมาตั้งแต่รัฐบาลประชาธิปัตย์โดยรัฐมนตรีคมนาคม พ.อ.วินัย สมพงษ์ มาจนบัดนี้ทำไปได้ไม่ถึง 25 เปอร์เซ็นต์ กี่ปีมาแล้วไม่ทราบ เพราะรัฐบาลต่อมารัฐมนตรีคมนาคมเปลี่ยนนโยบาย แม้จะมีการขอผูกพันงบประมาณก็ไม่ได้ผล รัฐสภาเปลี่ยนได้เสมอ ไม่ขัดรัฐธรรมนูญและกฎหมายใหม่ยกเว้นกฎหมายเก่า

ดังนั้นวาทะของท่านกรณ์หรือ "Korn Doctrine" ว่าพี่โต้ง "ทรยศต่อหลักการวินัยการคลัง" จึงไม่จริง การเสนองบประมาณนอกระบบงบประมาณปกติจึงไม่ใช่ไม่มีวินัยการคลัง คุณกรณ์และฝ่ายค้านยังตรวจสอบแทนพวกเราประชาชนได้เสมอ ไม่มีกฎหมายไหนห้าม ถ้าพบอะไรไม่ชอบมาพากลก็ฟ้องประชาชน ฟ้อง ปปช.ได้ตลอดเวลา ถ้าขยันทำการบ้าน ทีนี้ลองมาข้างพี่โต้งของคุณสุทธิชัยบ้าง พี่โต้งตอบว่า "ไม่กลัวที่จะทรยศต่อวินัยการคลังอันล้าสมัย" ของคุณกรณ์

ก็เท่ากับว่าพี่โต้งเรายอมรับหลักการวินัยการคลังของคุณกรณ์ เพียงแต่เห็นว่า "ล้าสมัย" เท่านั้น ซึ่งก็ไม่จริงอีก วินัยการคลังถ้ามันจริงก็ไม่มีวันล้าสมัย แต่มันไม่จริง คุณสุทธิชัยไปซี้ดซ้าดกับวาทกรรม "ไปไหนมาสามวาสี่ศอก" ได้อย่างไร เสียแรงเป็นเพื่อนกันมาตั้งแต่อากร ฮุนตระกูล ยังอยู่ 40 กว่าปีแล้ว

คุณกรณ์ตบท้าย ค่อยยังชั่วหน่อยว่า "หลักวินัยการคลังนั้นห่างไกลจากความล้าสมัย" ทฤษฎีเศรษฐศาสตร์ต่าง ๆ ไม่มีอะไรล้าสมัย

สมัยป๋าเปรมเคยมีการพูดถึงการตั้งงบประมาณแบบโปรแกรมกันมาก ป๋าเคยสั่งให้ "ที่ปรึกษา" ไปศึกษาร่วมกับกระทรวงการคลังและสำนักงบประมาณ "ที่ปรึกษา" เศรษฐกิจของป๋าสนับสนุนว่าโครงการลงทุนพัฒนาควรทำเป็นงบประมาณแบบโปรแกรม แต่สำนักงบประมาณค้านไม่เห็นด้วย ปู่สมหมายวางตัวเป็นกลาง ปู่สมหมายท่านบอกว่าทำงบประมาณแบบเก่าดีแล้วในยามปกติ เมื่อมีโปรแกรมใหญ่ ๆ จะทำค่อยจัดเป็นแบบโปรแกรม สำนักงบประมาณมาตรวจสอบภายหลังเรียกว่า Post Audit ไม่ใช่ตรวจสอบก่อนหรือ Pre Audit อย่างที่ทำกันอยู่ เพราะทำให้ล่าช้า เวลาผ่านมาคิดว่าปู่ท่านพูดถูก ท่านอาบน้ำร้อนมาก่อนที่ปรึกษาป๋า

ที่สมัยนั้นอยากเสนอการจัดงบประมาณแบบโปรแกรม โดยอนุมัติโครงการพร้อมกับงบประมาณไปเลย ตามลำดับความสำคัญก่อนหลัง เจ้าของโครงการไปจัดสรรหมวดรายจ่ายต่าง ๆ เอาเอง ว่าจะเป็นเงินเดือน ค่าจ้าง ค่าครุภัณฑ์ ดอกเบี้ย เงินต้น ฯลฯ อย่างไร มิฉะนั้นหน่วยงานจะเสนอโครงการต่าง ๆ มามากมาย และสำนักงบประมาณก็จะตัดงบประมาณโครงการต่าง ๆ ให้เข้าเพดานรายจ่าย โครงการต่าง ๆ ก็เปิดหัวงานทีละนิด จะได้เปิดหัวงานได้หลาย ๆ โครงการ แล้วขอผูกพันงบประมาณ เรียกภาษางบประมาณว่า

"ขอเอาหางจุ่มน้ำเอาไว้" ก็เลยไม่มีโครงการไหนเสร็จภายในกำหนด เพราะแต่ละปีได้งบประมาณไม่พอ แต่กลัวตกรถก็เลยขอเอาหางจุ่มน้ำเอาไว้ กรมทางหลวงแผ่นดิน กรมชลประทาน กรมทางหลวงชนบท ถ้าใช้งบประมาณแผ่นดินก็จะเป็นอย่างนี้เสมอ ถ้าเป็นเงินกู้ต่างประเทศ เจ้าของเงินกู้เช่นธนาคารโลก เอดีบี เจบิกหรือเคเอฟดับบลิวเขาจะมาคอยดูแลงานของโครงการแต่ละโครงการให้เสร็จสมบูรณ์ได้

เมื่อประเทศเรามีเงินออมสูงกว่าเงินลงทุนมากกว่า 15 ปี แล้วจะใช้เงินบาทมาทำโครงการใหญ่ ๆ เช่น โครงการบริหารจัดการน้ำ 3.5 แสนล้านบาท โครงการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน 2.2 ล้านล้านบาท ก็มีความจำเป็นต้องจัดงบประมาณแบบโปรแกรม ซึ่งประกอบด้วยหลายโครงการ โครงการแต่ละโครงการใช้เวลาสั้นยาวไม่เท่ากัน เกี่ยวข้องกับหลายหน่วยงาน ใครเข้าก่อนเข้าหลัง

จัดคิวกันอย่างไร จะจัดงบประมาณแบบงบประมาณรายจ่ายประจำปีไม่ได้ โครงการไม่เสร็จจะเสียหายมาก ฝ่ายค้าน สำนักงบประมาณ องค์กรอิสระทั้งหลายต้องทำการบ้าน ตรวจสอบให้เคร่งครัด แต่ไม่ควรบอกว่าอย่าทำ อย่าตั้งงบประมาณแบบโปรแกรม

สงสารคนฟัง 300 คนนั้นจริง ๆ

สำนักงานบัญชี,สำนักงานสอบบัญชี,ทำบัญชี,สอบบัญชี,ที่ปรึกษา,การจัดการ,เศรษฐกิจการลงทุน