ปฏิรูปรัฐวิสาหกิจ...นับหนึ่ง

โดย : ดร. วิรไท สันติประภพ

จาก กรุงเทพธุรกิจออนไลน์

ย้อนกลับไปเมื่อสามเดือนที่แล้ว ข่าวการแต่งตั้งคณะกรรมการนโยบายและกำกับดูแลรัฐวิสาหกิจ (คนร.)

หรือที่เรียกกันว่า Super Board ทำให้หลายคนคิดว่ารัฐวิสาหกิจจะถูกปฏิรูปอย่างรวดเร็วเบ็ดเสร็จ ชื่อ Super Board ทำให้หลายคนเข้าใจผิดและผิดหวัง เพราะคิดว่ามี super power ที่จริงแล้วชื่อ Super Board ย่อมาจากคำว่า supervisory board ทำหน้าที่กำกับดูแลให้รัฐวิสากิจเดินหน้าไปในทิศทางที่ควร ไม่ได้มี super power หรือประกอบด้วย superman แต่อย่างใด

การทำงานของ คนร. มุ่งที่จะกำหนดนโยบายและมาตรฐานการกำกับดูแลสำหรับอนาคตเป็นหลัก (มากกว่าที่จะจัดการความไม่ชอบมาพากลที่ผ่านมา) โจทย์สำคัญคือทำอย่างไรที่รัฐวิสาหกิจจะทำหน้าที่ของตนเองได้อย่างเต็มประสิทธิภาพ โดยเฉพาะการบริการประชาชนอย่างมีคุณภาพตามพันธกิจของตน รัฐวิสาหกิจหลายแห่งครอบครองทรัพย์สินที่มีมูลค่าทางเศรษฐกิจสูงมาก ทำอย่างไรที่ทรัพย์สินเหล่านั้นจะเกิดประโยชน์ต่อคนไทยและเศรษฐกิจไทยมากที่สุด และที่สำคัญทำอย่างไรที่จะป้องกันไม่ให้ผู้มีอำนาจรัฐหาประโยชน์จากรัฐวิสาหกิจ ทำให้รัฐวิสาหกิจอ่อนแอและสร้างภาระการคลังให้แก่รัฐบาล โจทย์ที่ยากที่สุดคือ เราจะป้องกันไม่ให้นักการเมืองใช้รัฐวิสาหกิจแบบไร้ความรับผิดชอบได้อย่างไร เพราะอย่างไรก็ดี รัฐวิสาหกิจต้องทำหน้าที่เป็นเครื่องมือทางนโยบายของรัฐบาล

การทำงานของ คนร. แบ่งออกเป็นสามกลุ่มใหญ่ กลุ่มแรก พิจารณาทบทวนยุทธศาสตร์รัฐวิสาหกิจของประเทศ และพันธกิจของรัฐวิสาหกิจทั้ง 56 แห่ง เนื่องจากรัฐวิสาหกิจหลายแห่งตั้งมาหลายสิบปีแล้ว พันธกิจย่อมต้องเปลี่ยนแปลงไปตามเวลา ในวันนี้รัฐวิสาหกิจบางแห่งอาจจะไม่จำเป็นอีกต่อไปแล้วเพราะผู้ให้บริการเอกชนทำหน้าที่ได้ด้วยประสิทธิภาพสูงกว่า บางรัฐวิสาหกิจเสียอีกกลับกลายเป็นอุปสรรคขัดขวางไม่ให้ประชาชนได้รับบริการจากภาคเอกชนอย่างเต็มที่ เพราะยังมีอำนาจกำกับดูแลไปพร้อมๆ กับแข่งขันกับภาคเอกชน นอกจากนี้ รัฐวิสาหกิจจำนวนหนึ่งต้องปรับเปลี่ยนรูปแบบองค์กรให้เหมาะสม โดยอาจแปลงร่างไปเป็นองค์กรมหาชน หรือองค์กรเอกชนที่รัฐไม่ต้องเป็นผู้ถือหุ้นอีกต่อไป การกำหนดยุทธศาสตร์รัฐวิสาหกิจของประเทศสำคัญมาก เพราะจะช่วยกำหนดนโยบาย พันธกิจ รูปแบบองค์กร และวิธีกำกับดูแลรัฐวิสาหกิจแต่ละแห่งเพื่อสร้างประโยชน์ให้คนไทย เศรษฐกิจไทย และสังคมไทยได้อย่างเต็มประสิทธิภาพ

กลุ่มที่สอง มุ่งยกระดับมาตรฐานบรรษัทภิบาลของรัฐวิสาหกิจ วันนี้เราไม่มีใครทำหน้าที่เป็นเจ้าของรัฐวิสาหกิจแทนประชาชนอย่างจริงจัง กระทรวงที่เกี่ยวข้องมักจะเน้นกำกับดูแลให้รัฐวิสาหกิจดำเนินงานตามนโยบายที่กำหนด ซึ่งเปลี่ยนบ่อยๆ ตามการเปลี่ยนแปลงของผู้มีอำนาจและหลายครั้งขัดแย้งกันเองระหว่างกระทรวง รัฐวิสาหกิจจำนวนไม่น้อยเคยถูกใช้เป็นกลไกหาผลประโยชน์ให้นักการเมืองและพวกพ้อง ดังนั้น การยกระดับมาตรฐานบรรษัทภิบาลของรัฐวิสาหกิจจึงสำคัญมาก และต้องเน้นที่การปฏิบัติและการกำกับดูแลให้เกิดผลจริง ตั้งแต่การแต่งตั้งกรรมการและผู้บริหารระดับสูง การเปิดเผยข้อมูล การให้ผลตอบแทนที่เหมาะสม ไปจนถึงการตรวจสอบ และการประเมินผลรัฐวิสาหกิจ

กลุ่มที่สามมุ่งแก้ไขปัญหารัฐวิสาหกิจที่มีปัญหา โดยเฉพาะพวกที่ขาดทุนมากๆ หรือขาดสภาพคล่องทางการเงิน ซึ่งถ้าไม่ถูกจัดการโดยเร็วแล้ว จะกลายเป็นภาระการคลังของรัฐบาล รัฐวิสาหกิจหลายแห่งต้องคิดวิธีทำธุรกิจใหม่ ต้องปฏิรูปเพื่อลดต้นทุนและเพิ่มความสามารถในการแข่งขันอย่างจริงจัง สำหรับบางแห่งต้องถามตรงไปตรงมาว่ายังจำเป็นอยู่หรือที่ประเทศไทยต้องมีรัฐวิสาหกิจเหล่านี้ คนไทยได้ประโยชน์อย่างไรจากที่ต้องเอาเงินภาษีไปอุดหนุนให้รัฐวิสาหกิจเหล่านี้ดำรงอยู่ต่อไป รวมทั้งแน่ใจได้อย่างไรว่าปัญหาต่างๆ ที่เกิดขึ้นในอดีตจะไม่กลับมาหลอกหลอนอีก ถ้านักเลือกตั้งเพื่อผลประโยชน์กลับมาได้ใหม่

ปัญหาเหล่านี้ใหญ่มาก ต้องจัดลำดับความสำคัญให้ชัดเจนเพื่อที่จะทำงานให้เกิดผลภายในเวลาที่จำกัด น่าดีใจว่าตลอดสามเดือนที่ผ่านมา กรรมการในคนร. ทั้งภาครัฐและเอกชนทำงานกันเต็มร้อย นายกรัฐมนตรีเรียกประชุม คนร. เต็มคณะทุกเดือน ซึ่งนับว่าบ่อยมาก เมื่อเทียบกับคณะกรรมการที่นายกรัฐมนตรีเป็นประธานอีกหลายชุดที่ยังไม่เคยประชุมสักครั้งเดียว

ผมตั้งชื่อบทความนี้ว่า "ปฏิรูปรัฐวิสาหกิจ...นับหนึ่ง" ก็เพราะว่าในการประชุม คนร. ครั้งล่าสุดเมื่ออาทิตย์ที่แล้ว เราได้ข้อสรุปที่สำคัญสองเรื่อง ซึ่งผมคิดว่าเป็นเรื่องใหญ่ ที่จะมีผลต่อการยกระดับมาตรฐานการทำงานและการกำกับดูแลรัฐวิสาหกิจในระยะยาว

เรื่องแรก คือการตัดสินใจให้ธนาคารแห่งประเทศไทยมีอำนาจเบ็ดเสร็จในการกำกับดูแลสถาบันการเงินเฉพาะกิจของรัฐ เรื่องนี้สำคัญมากเพราะสถาบันการเงินเฉพาะกิจของรัฐมีขนาดใหญ่ขึ้นเรื่อยๆ จนมีสินทรัพย์เกินร้อยละ 30 ของระบบการเงินของประเทศแล้ว และที่ผ่านมานักการเมืองได้ใช้สถาบันการเงินเฉพาะกิจเป็นเครื่องมือซ่อนความเสียหายจากนโยบายไร้ความรับผิดชอบ (เช่น ใช้ ธกส. ในกรณีของโครงการรับจำนำข้าว) หรือเพื่อหาประโยชน์ให้แก่ตนเองและพวกพ้อง ส่งผลให้สัดส่วนหนี้เสียของสถาบันการเงินเฉพาะกิจบางแห่งสูงกว่าธนาคารพาณิชย์เอกชนเกิน 10 เท่า จนรัฐบาลต้องเข้ามาเพิ่มทุนหลายรอบ และที่สำคัญสถาบันการเงินเฉพาะกิจหลายแห่งไม่ทำหน้าที่ตามพันธกิจหลักของตนเอง

การถกเถียงว่าใครควรเป็นผู้มีอำนาจเบ็ดเสร็จในการกำกับดูแลสถาบันการเงินเฉพาะกิจของรัฐเป็นมหากาพย์ที่คุยกันไม่จบ เพราะนักการเมืองชอบที่จะรักษาอำนาจนี้ไว้ที่ตน ที่ผ่านมากระทรวงการคลังได้มอบหมายให้ธนาคารแห่งประเทศไทยเป็นผู้ตรวจสอบสถาบันการเงินเฉพาะกิจเหล่านี้ ซึ่งเมื่อธนาคารแห่งประเทศไทยพบความผิดปกติและรายงานไปที่กระทรวงการคลัง ก็มักจะถูกรัฐมนตรีนิ่งเฉย ในบางยุคที่รัฐมนตรีอ่อนจริยธรรมหรือมีผลประโยชน์ กลับตั้งคณะกรรมการภายในขึ้นมาสอบสวนใหม่แบบมีเจตนาล้างผิดให้ผู้ที่เกี่ยวข้อง ปัญหาในสถาบันการเงินเฉพาะกิจจึงหมักหมมมาเป็นเวลานาน สร้างภาระการคลังให้แก่ประเทศ

การตัดสินใจโอนอำนาจกำกับดูแลสถาบันการเงินเฉพาะกิจแบบเบ็ดเสร็จให้ธนาคารแห่งประเทศไทย คงเกิดขึ้นยากในยุคที่รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังมาจากการเลือกตั้ง เพราะกระทรวงการคลังจะเหลือเพียงอำนาจกำกับด้านนโยบายเท่านั้น ธนาคารแห่งประเทศไทยจะมีอำนาจและความเป็นอิสระในการกำกับดูแลการปฏิบัติการของสถาบันการเงินเฉพาะกิจทุกขั้นตอนเหมือนกับการกำกับดูแลธนาคารพาณิชย์ ตั้งแต่การอนุมัติการแต่งตั้งกรรมการและผู้บริหารระดับสูง การวางกฎเกณฑ์กำกับดูแล การวางระบบบริหารจัดการภายใน การบริหารความเสี่ยง รวมทั้งทำหน้าที่ตรวจสอบ และมีอำนาจสั่งการให้สถาบันการเงินเฉพาะกิจแก้ไขปรับปรุง ตลอดจนสั่งลงโทษผู้บริหารด้วย ถ้าพบว่ามีการกระทำผิด หรือทำหน้าที่บกพร่อง หวังว่าการตัดสินใจครั้งนี้จะวางรากฐานการทำงานของสถาบันการเงินเฉพาะกิจใหม่ และป้องกันไม่ให้นักเลือกตั้งเข้ามาใช้สถาบันการเงินเฉพาะกิจแบบไร้ความรับผิดชอบ หรือเพื่อผลประโยชน์ของพวกพ้องได้ง่ายเหมือนกับที่ผ่านมา

เรื่องสำคัญเรื่องที่สอง คือการอนุมัติให้เริ่มใช้สัญญาคุณธรรม (Integrity Pact) ในโครงการจัดซื้อจัดจ้างขนาดใหญ่ของรัฐวิสาหกิจ โดยเริ่มใช้กับการจัดซื้อรถเมล์ของ ขสมก. เป็นโครงการแรก โครงการนี้เป็นมหากาพย์เช่นกัน ปรับ TOR มากว่าสิบรอบแล้วแต่ประมูลไม่สำเร็จเสียที มีข้อครหาเรื่องผลประโยชน์มิชอบมาตลอด

สัญญาคุณธรรมเป็นกลไกที่องค์กรต่อต้านคอรัปชั่นแห่งประเทศไทยและ Transparency International ได้ผลักดันมาโดยต่อเนื่อง เป็นกระบวนการที่จะเปิดเผยข้อมูลในทุกขั้นตอนของโครงการ เปิดโอกาสให้คณะผู้ตรวจสอบอิสระซึ่งเป็นผู้เชี่ยวชาญจากภาคประชาชนทำหน้าที่ติดตาม ตรวจสอบการดำเนินงานของโครงการในทุกขั้นตอน เพื่อสร้างความโปร่งใสและปิดจุดโหว่ที่จะทำให้เกิดการทุจริต ถ้าทำทุกขั้นตอนให้ตรวจสอบได้และโปร่งใสตั้งแต่ต้นแล้ว มาตรการเช่นนี้จะช่วยเพิ่มประสิทธิภาพการจัดซื้อจัดจ้างของภาครัฐ เพราะที่ผ่านมาโครงการใหญ่ๆ หลายโครงการต้องหยุดกลางคัน เพราะความไม่โปร่งใส และเกิดการหาประโยชน์มิชอบ สร้างภาระค่าใช้จ่ายให้แก่รัฐวิสาหกิจ และประชาชนเสียโอกาสที่จะได้ใช้บริการ

ด้วยเหตุผลเดียวกับ Integrity Pact คนร. ได้อนุมัติให้เริ่มใช้มาตรฐานความโปร่งใสในโครงการก่อสร้าง ของ Construction Sector Transparency Initiative (CoST) กับโครงการขยายสนามบินสุวรรณภูมิ ก่อนที่จะขยายไปสู่โครงการก่อสร้างของรัฐวิสาหกิจอื่นอีกด้วย เรื่องนี้เป็นเรื่องใหม่หมาดๆ เพราะ CoST เพิ่งจะรับประเทศไทยเป็นสมาชิกลำดับที่ 14 เมื่อปลายเดือนที่แล้ว มาตรฐานความโปร่งใสเช่นนี้ จะช่วยลดช่องทางหาประโยชน์ของผู้มีอำนาจรัฐ เพิ่มประสิทธิภาพของกระบวนการกำกับดูแลและการตรวจสอบภาคประชาชนในโครงการก่อสร้างของรัฐวิสาหกิจ ตั้งแต่การออก TOR การประกวดราคา การควบคุมการก่อสร้าง ไปจนถึงการตรวจรับงาน

ผมเชื่อว่าการปฏิรูปรัฐวิสาหกิจที่เริ่มนับหนึ่งแล้วจะเดินหน้าต่อไป และจะมีส่วนสำคัญในการปฏิรูปประเทศไทย อดใจรอหน่อยนะครับ เพราะ Super Board ไม่ได้เป็น superman หรือมี super power แต่ต่อให้มี super power ก็ไม่เชื่อว่าจะปฏิรูปรัฐวิสาหกิจได้โดยง่าย เพราะปัญหาของรัฐวิสาหกิจเป็นปัญหาใหญ่ หมักหมมมาเป็นเวลานาน มีผู้มีส่วนได้เสียจำนวนมาก จนเป็น super problem ของประเทศไทย

สำนักงานบัญชี,สำนักงานสอบบัญชี,ทำบัญชี,สอบบัญชี,ที่ปรึกษา,การจัดการ,เศรษฐกิจการลงทุน

ปฏิรูปรัฐวิสาหกิจ...นับหนึ่ง

โดย : ดร. วิรไท สันติประภพ