บทเรียนจากต่างประเทศของการกำหนดอัตราค่าจ้างขั้นต่ำ
โดย : แจงสี่เบี้ย

จาก กรุงเทพธุรกิจออนไลน์

ในอีกประมาณ 5 เดือนข้างหน้า ก็จะครบกำหนดตามประกาศของกระทรวงแรงงาน ที่ให้ใช้ฐานค่าจ้างขั้นต่ำวันละ 300 บาท เป็นอัตราเดียวทั่วประเทศ

ซึ่งได้เริ่มมีผลบังคับใช้ตั้งแต่ ม.ค.2556 และจะครบกำหนดในสิ้นปี 2558 ผู้ที่เกี่ยวข้องทั้งสามฝ่ายคือ ลูกจ้าง นายจ้าง และรัฐบาล คงจะต้องมีการทบทวนถึงความเหมาะสม และผลกระทบต่อทุกฝ่ายที่เกี่ยวข้อง รวมทั้งต่อระบบเศรษฐกิจ

ด้วยเหตุนี้ ประเด็นการกำหนดอัตราค่าจ้างขั้นต่ำ จึงเป็นที่สนใจของผู้คนอย่างมากว่า ทิศทางการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างค่าจ้างใหม่ในปี 2559 จะเป็นอย่างไร บทความนี้จะนำเสนอบทเรียนจากต่างประเทศของการกำหนดอัตราค่าจ้างขั้นต่ำ ซึ่งมีหลากหลายรูปแบบ ข้อดีและข้อเสีย และแนวทางแก้ไข เพื่อลดข้อจำกัดของแต่ละรูปแบบ และนัยต่อการตัดสินใจทางนโยบายเรื่องนี้ในระยะต่อไป

ก่อนอื่นหลายท่านอาจสงสัยว่า “ทำไมเราต้องให้ความสำคัญกับการกำหนดอัตราค่าจ้างขั้นต่ำ? และมีความเกี่ยวข้องกับเราอย่างไร?” คำตอบมี 3 ข้อคือ

1) ด้านลูกจ้าง การขึ้นค่าจ้างขั้นต่ำมีส่วนช่วยให้แรงงานหลุดพ้นจากความยากจน (Poverty safety net)และสร้างความเป็นธรรมทางรายได้ (Fair wage) ให้แก่แรงงานระดับล่าง ให้ได้รับประโยชน์จากการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ

2) ด้านนายจ้าง การขึ้นค่าจ้างขั้นต่ำ ส่งผลกระทบทางตรงต่อต้นทุนค่าแรงงานของผู้ประกอบการ ซึ่งผลกระทบนี้จะมากหรือน้อยขึ้นกับจำนวน “แรงงานแรกเข้าทำงาน” หรือ “แรงงานเพื่อพัฒนาฝีมือ” ที่นายจ้างว่าจ้าง และผลกระทบทางอ้อม จากการที่ค่าจ้างขั้นต่ำ มักถูกใช้อ้างอิงในการปรับค่าจ้างอื่นๆ และ

3) ด้านเศรษฐกิจมหภาค เป็นการเพิ่มกำลังซื้อให้แก่แรงงาน ซึ่งจะส่งผลต่อการใช้จ่ายภายในประเทศ สร้างสมดุล และความเข้มแข็งอย่างมีคุณภาพแก่ระบบเศรษฐกิจ โดยอัตราค่าจ้างที่เหมาะสม ควรอยู่ในระดับที่สอดคล้องกับผลิตภาพของแรงงาน จูงใจให้แรงงานพัฒนาฝีมือและทักษะ และผลักดันให้ธุรกิจปรับปรุงกระบวนการผลิตเพื่อเพิ่มผลิตภาพด้วย

จากการศึกษา Global Wage Report ปี 2009 ขององค์การแรงงานระหว่างประเทศ (ILO) พบว่าร้อยละ 60 ของประเทศที่ทำการศึกษาใช้ “รูปแบบอัตราค่าจ้างขั้นต่ำอัตราเดียวทั่วประเทศ” ซึ่งในกลุ่มนี้รวมถึงประเทศพัฒนาแล้ว เช่น อังกฤษ ฝรั่งเศส และสหรัฐอเมริกา และร้อยละ 40 ใช้ “รูปแบบอัตราค่าจ้างขั้นต่ำหลายอัตราตามสาขาการผลิตและอาชีพ” (ภาพ 1) ซึ่งประเทศในภูมิภาคเอเชียและแปซิฟิก และละตินอเมริกาและแคริบเบียน จะใช้รูปแบบหลังมากกว่ารูปแบบแรก โดยเห็นว่ารูปแบบนี้ สามารถลดปัญหาการยึดติดหล่มอยู่ในอัตราค่าจ้างขั้นต่ำอัตราเดียวเป็นเวลานานได้ และคุ้มครองแรงงานในบางสาขาการผลิตที่มีความอ่อนไหว แต่ขณะเดียวกัน อัตราค่าจ้างขั้นต่ำหลายอัตรานี้มักถูกกำหนดและแทรกแซงจากทางการค่อนข้างมาก

หากเรามาดูบทเรียนจากต่างประเทศของการกำหนดอัตราค่าจ้างขั้นต่ำ จากงานวิจัย ECFIN Country Focus(2007) จัดทำโดยสหภาพยุโรปชี้ว่า การกำหนดอัตราค่าจ้างขั้นต่ำที่มีการบังคับใช้ในแต่ละประเทศสมาชิก แตกต่างกันไปตามโครงสร้างตลาดแรงงาน และระดับผลิตภาพการผลิต (Productivity) ของแต่ละสาขาการผลิต โดยยกตัวอย่าง 2 แนวทาง คือ

1) ในกรณีของประเทศฟินแลนด์ ที่ใช้อัตราค่าจ้างขั้นต่ำแบบบริหารจัดการ (Managed Wage-setting) อัตราเดียวในทุกสาขาการผลิต (ดูตาราง) ซึ่งมีข้อดีคือ ทำให้เกิดความมั่นคงทางเศรษฐกิจ และสนับสนุนให้สาขาการผลิตหรือธุรกิจที่มีผลิตภาพสูง พัฒนากระบวนการผลิตของตัวเอง และสร้างภูมิต้านทานต่อต้นทุนค่าแรงที่สูงขึ้นได้ เช่น สาขาการผลิตไฟฟ้า และสาขาการผลิตวิศวะโลหะ เป็นต้น แต่ก็มีข้อเสียคือ จะก่อให้เกิดความยากลำบากแก่สาขาการผลิตหรือธุรกิจที่อ่อนแอมีผลิตภาพต่ำ ที่ไม่สามารถแบกรับต้นทุนค่าแรงที่สูงขึ้นได้ซึ่งภาครัฐควรผ่อนปรนและหาแนวทางช่วยเหลือแก่ภาคธุรกิจที่อ่อนแอในช่วงที่กำลังปรับตัว

2) ในกรณีของประเทศเอสโตเนีย ที่ใช้อัตราค่าจ้างขั้นต่ำแบบลอยตัว (Free Wage-setting) หลายอัตราตามสาขาการผลิตและอาชีพ (ดูตาราง) โดยอัตราค่าจ้างขั้นต่ำที่ยืดหยุ่นนี้สามารถปรับขึ้นลงให้สอดคล้องกับสภาวะทางเศรษฐกิจ เพื่อรักษาดุลภาพไว้ ซึ่งมีข้อดีคือ ช่วยภาคอุตสาหกรรมหรือธุรกิจที่มีผลิตภาพต่ำให้สามารถอยู่ได้ แต่มีข้อเสียคือ หากเกิดปัญหาขาดแคลนแรงงาน ค่าจ้างจะปรับตัวสูงขึ้น ซึ่งส่งผลถึงต้นทุน และในที่สุดราคาสินค้าทั่วไปจะปรับตัวสูงขึ้นตามไปด้วย สร้างแรงกดดันให้เกิดภาวะเงินเฟ้อ ในกรณีนี้ ภาครัฐควรใช้นโยบายการคลังที่มีลักษณะผันผวนไปตรงกันข้ามกับวัฏจักรเศรษฐกิจ (Counter-Cyclical Fiscal Policy) ในการจัดการปัญหาดังกล่าว

นอกจากนี้ ผลการศึกษาจัดทำโดย World Bank (2014) เรื่องค่าจ้างขั้นต่ำ ซึ่งมีการศึกษาถึงผลกระทบของการปรับโครงสร้างค่าจ้าง ที่ไม่สอดคล้องกับโครงสร้างและสภาวะเศรษฐกิจของประเทศ และชี้ให้เห็นตัวอย่างอีก 2 กรณี คือ 3) ในกรณีของประเทศฟิลิปปินส์ ที่มีการกำหนดอัตราค่าจ้างขั้นต่ำหลายอัตราแตกต่างกัน ตามระดับค่าครองชีพของแต่ละภูมิภาค และ 4) ในกรณีของประเทศเวียดนามที่กำหนดอัตราค่าจ้างขั้นต่ำหลายอัตราแตกต่างกัน ตามระดับการพัฒนาทางเศรษฐกิจของแต่ละภูมิภาค ปัญหาที่พบคือ ในประเทศฟิลิปปินส์ค่าจ้างขั้นต่ำไม่มีการบังคับใช้อย่างครอบคลุมและจริงจัง และเป็นที่น่าสังเกตว่า ประสบการณ์ที่ทั้งสองประเทศต้องเจอเหมือนกันคือ การปรับอัตราค่าจ้างขั้นต่ำทำให้เกิดการเลิกจ้างเพิ่มขึ้น โดยเฉพาะแรงงานที่มีการศึกษาน้อย และ/หรือแรงงานประเภทสัญญาว่าจ้างไม่เป็นทางการ ส่งผลให้ต้องย้ายเข้าสู่ตลาดแรงงานนอกระบบมากขึ้น

จากกรณีศึกษาทั้ง 4 ประเทศข้างต้น สรุปเป็นบทเรียนได้ว่า การกำหนดโครงสร้างอัตราค่าจ้างขั้นต่ำมีหลากหลายรูปแบบ และแต่ละประเทศก็เลือกให้เหมาะสมกับโครงสร้างตลาดแรงงาน ระดับผลิตภาพการผลิต และเงื่อนไขและสภาวะของเศรษฐกิจของประเทศตนเอง ซึ่งแต่ละรูปแบบต่างก็มีทั้งข้อดีและข้อเสียแตกต่างกันไป ในกรณีของไทย การขึ้นอัตราค่าจ้างขั้นต่ำ 300 บาท ได้ชดเชยในส่วนของค่าจ้างขั้นต่ำ ที่โตช้ากว่าค่าครองชีพและการเติบโตของเศรษฐกิจในช่วงที่ผ่านมา รวมทั้งมีส่วนช่วยยกระดับคุณภาพชีวิตของแรงงานด้วยแล้วในระดับหนึ่ง (ภาพ 2)

ในระยะข้างหน้า บทเรียนจากต่างประเทศดังกล่าว มีนัยต่อการตัดสินใจนโยบายอัตราค่าจ้างขั้นต่ำครั้งต่อไป เพื่อให้เป็นทางเลือกที่เกิดประโยชน์สูงสุดต่อทุกฝ่ายที่เกี่ยวข้อง ดังนี้

1) กระบวนการออกนโยบายของภาครัฐโดยคณะกรรมการค่าจ้างระดับชาติ ควรตั้งอยู่บนหลักวิชาใช้ข้อมูลที่ทันสมัย ครบถ้วนและรอบด้าน ชั่งน้ำหนักผลดีและผลเสียโดยความเห็นของผู้เชี่ยวชาญแรงงาน รวมทั้งการถ่วงดุลอำนาจในการเจรจาต่อรองของทั้งฝ่ายนายจ้างและลูกจ้างอย่างเป็นธรรม ไม่ว่าจะใช้รูปแบบเดิมอัตราเดียวทั่วประเทศ แบบลอยตัว แบบตามระดับการพัฒนาเศรษฐกิจ แบบตามกลุ่มอุตสาหกรรม หรือแบบผสมผสาน และ

2) เหนือสิ่งอื่นใด ผู้ประกอบการและนายจ้าง ก็ต้องเร่งพัฒนาผลิตภาพการผลิต ด้วยการลงทุนทั้งในด้านเทคโนโลยี และการฝึกอบรมแรงงานของตนอย่างต่อเนื่อง ส่วนลูกจ้างก็ต้องเร่งพัฒนาฝีมือและทักษะให้สอดคล้องกับค่าจ้างที่สูงขึ้น โดยทั้งสองฝ่ายต้องช่วยเหลือเกื้อกูลกันตราบใดที่การทำธุรกิจต้องอาศัยกำลังคนในการทำงาน ก็คงต้องช่วยกันหาทางออกด้วยสันติวิธี ซึ่งหากแรงงานในชาติเจริญรุ่งเรือง…ชาติก็จะรุ่งเรืองไปด้วย

 

--------------------------

ดร. เสาวณี จันทะพงษ์

ธันยพร สิมะสันติ

สำนักงานบัญชี,สำนักงานสอบบัญชี,ทำบัญชี,สอบบัญชี,ที่ปรึกษา,การจัดการ,เศรษฐกิจการลงทุน