จาก ประชาชาติธุรกิจ

คอลัมน์ คนเดินตรอก   ในประชาชาติธุรกิจ ฉบับวันที่ 12-14 กันยายน 2554

โดย วีรพงษ์ รามางกูร



ข่าว ความขัดแย้งระหว่างธนาคารแห่งประเทศไทยกับกระทรวงการคลังเรื่องหนึ่ง ก็คือ รัฐบาลมีนโยบายจะจัดตั้งกองทุนความมั่งคั่งแห่งชาติ หรือรัฐบาลแปลเป็นภาษาฝรั่งว่า Sovereign Wealth Fund เป็นอย่างไรรัฐมนตรีคลังยังไม่ได้บอกให้ทราบ แต่ก็คงต้องแก้กฎหมายอย่างน้อย 2 ฉบับ คือ พ.ร.บ.ธนาคารแห่งประเทศไทย และ พ.ร.บ.เงินตรา ออกกฎหมายจัดตั้งกองทุนดังกล่าวให้เป็นนิติบุคคลต่างหากจาก ธปท.

เรื่อง อำนาจหน้าที่ของ ธปท. ตาม พ.ร.บ.ธนาคารแห่งประเทศไทย ที่ออกสมัยรัฐบาล พล.อ.สุรยุทธ์ จุลานนท์นั้น เขียนให้ผู้ว่าการฯเป็นอิสระอย่างสุดโต่ง ไม่มีการคานอำนาจระหว่างรัฐมนตรีคลังกับผู้ว่าการธนาคารแห่งประเทศไทยเลย ดังนั้น เรื่องนโยบายการเงิน การบริหารเงินทุนสำรองระหว่างประเทศ เรื่องการกำกับสถาบันการเงิน รัฐมนตรีคลังไม่สามารถจะรับผิดชอบต่อคณะรัฐมนตรีและรัฐสภาได้ เพราะไม่ได้กำกับ ธปท. ขณะเดียวกันผู้ว่าการ ธปท.ไม่ต้องรับผิดชอบต่อใครเลย ทั้ง ๆ ที่ ธปท.เคยทำความเสียหายให้กับประเทศชาติยับเยินมานับครั้งไม่ถ้วน ครั้งสุดท้ายเคยออกกฎ ธปท.บังคับให้ผู้นำเงินตราต่างประเทศเข้ามาตั้งสำรอง 30 เปอร์เซ็นต์ วันเดียวหุ้นตกไป 100 กว่าจุด วันรุ่งขึ้นตกต่ออีก 60 จุด ผู้ว่าการฯสบายดี ไม่ต้องรับผิดชอบอะไร

งานที่เป็นหน้าที่ของ ธปท.เอง ได้แก่ นโยบายการเงิน และงานที่ได้รับมอบหมายจากกระทรวงการคลัง อันได้แก่ การบริหารทุนสำรองเงินตราและการออกบัตรหรือออกธนบัตร การกำกับสถาบันการเงิน ซึ่งขณะนี้ก็เหลือแต่ธนาคารพาณิชย์ ส่วนบริษัทเงินทุนและเครดิตฟองซิเอร์ได้เลิกหมดแล้ว แต่ พ.ร.บ.ธนาคารแห่งประเทศไทยได้ระบุให้เป็นงานในความรับผิดชอบของธปท.

เคย เล่าว่าทุนสำรองระหว่างประเทศซึ่งเป็นเงินตราต่างประเทศและทองคำนั้น แบ่งออกเป็น 2 ส่วน ส่วนหนึ่งเป็นของฝ่ายออกบัตรทุนสำรอง ส่วนนี้เรียกว่า "ทุนสำรองเงินตรา" เป็นงานที่ได้รับมอบหมายจากกระทรวงการคลัง ธนบัตรของเราเป็นของรัฐบาลไทย ไม่ใช่ของธนาคารแห่งประเทศไทยเหมือนกับประเทศอื่น ๆ ทุนสำรองเงินตรานี้มีทองคำและเงินตราต่างประเทศของกองทุนผ้าป่าช่วยชาติของ หลวงตามหาบัวอยู่ด้วย ผู้ว่าการ ธปท. กับรัฐมนตรีคลังเคยสมคบกันจะรวมบัญชีทุนสำรองเงินตรากับทุนสำรองทั่วไปของ ส่วนนี้เป็นของ ธปท. แต่ทำไม่สำเร็จ เพราะลูกศิษย์หลวงตาออกมาคัดค้าน

ใน ส่วนทุนสำรองเงินตรานั้น รัฐบาลไม่ควรแตะต้อง เพราะจะไว้ใจ ธปท. ไม่ได้ ใครจะไว้ใจก็ช่าง แต่ผมไม่ไว้ใจ ธปท.ทำทุนสำรองพินาศหลายครั้งแล้ว

ก็ เหลือทุนสำรองทั่วไปที่ ธปท.ซื้อเข้ามาจากตลาด เพราะเราเกินดุลบัญชีเดินสะพัดเรื่อยมาตั้งแต่หลังเกิด "ต้มยำกุ้ง" ในปี 2540 เพื่อไม่ให้เงินบาทผันผวน ธปท.จึงซื้อดอลลาร์เป็นระยะ ๆ และบัดนี้ทุนสำรองทั่วไปในบัญชีของฝ่ายกิจการธนาคารมี่มากเกินความจำเป็นที่ จะใช้แทรกแซงตลาด ส่วนใหญ่เอาไปซื้อพันธบัตรรัฐบาลสหรัฐ้ผลตอบแทนน้อย

ใน การทำหน้าที่สำคัญ 3 อย่าง อันได้แก่ การกำหนดนโยบายการเงิน การบริหารทรัพย์สินของชาติ และการกำกับสถาบันการเงิน ย่อมทำให้เกิดปัญหา "ผลประโยชน์ทับซ้อน" ที่ฝรั่งเขาเรียกว่า "conflict of interest" โดยเฉพาะอย่างยิ่งการกำหนดนโยบายการเงิน การกำหนดอัตราดอกเบี้ยนโยบาย ซึ่งมีความสัมพันธ์อย่างใกล้ชิดกับการเคลื่อนย้ายเงินทุนเข้าและออก ซึ่งมีผลโดยตรงกับอัตราแลกเปลี่ยนต่อกำไรขาดทุนของทุนสำรองระหว่างประเทศ ต่อผลประกอบการหรือกำไรขาดทุนของธนาคารพาณิชย์ ถ้า ธปท.กำหนด ดอกเบี้ยบาทให้สูงกว่าดอกเบี้ยดอลลาร์ธนาคารพาณิชย์ก็กำไร เพราะสามารถ กู้ดอลลาร์แตกเป็นเงินบาทให้กู้

ขณะเดียวกันนโยบายการเงิน เช่น อัตราดอกเบี้ย อัตราแลกเปลี่ยนเงินตราต่างประเทศ ย่อมกระทบต่ออัตราการขยายตัวทางเศรษฐกิจ การลงทุน การบริโภค ถ้าดอกเบี้ยสูง อัตราการลงทุน ก็จะต่ำ การใช้จ่ายเพื่อบริโภค ก็ต่ำ

อำนาจหน้าที่ ทั้ง 3 อย่างย่อมมีจุดมุ่งหมายที่แตกต่างกัน เช่น การกำกับดูแลธนาคารพาณิชย์ให้แข็งแรงก็มีแนวโน้มที่จะกำหนดอัตราดอกเบี้ยให้ เอื้อต่อผลประกอบการของสถาบันการเงิน สถาบันการเงินจะได้แข็งแรง ส่วนนโยบายการเงิน จุดมุ่งหมายก็เพื่อรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจ แต่ถ้ากำหนดนโยบายการเงิน โดยเฉพาะอย่างยิ่งนโยบายอัตราแลกเปลี่ยนให้มีเสถียรภาพ การบริหารทุนสำรองก็อาจจะขาดทุน หากจะให้ทุนสำรองระหว่างประเทศมีกำไร ก็ต้องทำตรงกันข้าม

ตกลง ธปท.สถาบันเดียวทำหน้าที่ 3 อย่างย่อมต้องมีจุดมุ่งหมายและเป้าหมายที่ขัดแย้งกันอยู่ตลอดเวลา

เป็น ต้นว่าต้องการช่วยธนาคารพาณิชย์ให้มีผลประกอบการดีมั่นคง ก็ต้องขึ้นอัตราดอกเบี้ยเงินบาทให้สูงกว่าอัตราดอกเบี้ยเงินดอลลาร์ให้มาก ๆ ธนาคารจะได้ไปกู้เงินดอลลาร์อัตรา ดอกเบี้ยถูก ๆ มาแตกเป็นบาทให้กู้ดอกเบี้ยแพง ๆ แล้ว ธปท.ก็ปล่อยให้ดอลลาร์อ่อนลงแล้วเงินบาทแข็ง ๆ เวลาหนี้ธนาคารพาณิชย์ครบกำหนดบาทแข็งขึ้น หนี้ที่เป็นเงินดอลลาร์ถูกลง ตกลงธนาคารพาณิชย์ก็ได้กำไรสองต่อ คือส่วนต่างของดอกเบี้ยระหว่างดอลลาร์กับบาท และตอนใช้หนี้ดอลลาร์ถูกลง เอาเงินบาทน้อยลงไปซื้อดอลลาร์ใช้หนี้ แล้วธนาคารแห่งประเทศไทยก็แถลงว่าที่ต้องขึ้นอัตราดอกเบี้ยปราบเงินเฟ้อ ทั้ง ๆ ที่ดอกเบี้ยไม่ใช่เครื่องมือปราบเงินเฟ้อสำหรับประเทศไทย ลึก ๆ อาจจะมีเจตนาช่วยธนาคารพาณิชย์ก็ได้

หน้าที่ทั้ง 3 อย่างที่ว่า ทำให้เกิดการขัดกันสำหรับนโยบาย ทำให้เกิดความไม่โปร่งใส ตรวจสอบไม่ได้ เช่น ขาดทุนอัตราแลกเปลี่ยนก็อ้างว่าเพราะต้องการรักษาเสถียรภาพของอัตราแลก เปลี่ยน

ในโลกสมัยใหม่เขาจึงแยกหน้าที่ให้การกำกับสถาบันการเงิน อยู่กับสถาบันหนึ่ง การบริหารทุนสำรองระหว่างประเทศส่วนที่เกินความจำเป็นอยู่กับอีกสถาบันหนึ่ง การกำหนดนโยบายการเงินอยู่กับอีกสถาบันหนึ่ง แต่ละสถาบันมีวัตถุประสงค์ เป้าหมาย และเครื่องมือเป็นอิสระแก่กัน เพื่อป้องกันผลประโยชน์ทับซ้อน ง่ายต่อการตรวจสอบแต่ละสถาบันที่ต้องรับผิดชอบ

เมื่อมีการจัดตั้งกอง ทุนมั่งคั่งแห่งชาติ กองทุนอาจจะออกพันธบัตรเงินดอลลาร์ให้ ธปท. เป็นผู้รับประกันการขาย หรือ underwriter ถ้าขายไม่หมด ธปท.ก็ต้องรับซื้อไว้เอง เพราะพันธบัตรรัฐบาลไทยขณะนี้น่าจะมั่นคงกว่าพันธบัตรรัฐบาลอเมริกันและ ยุโรปหลายประเทศ

ที่ ธปท.เป็นห่วงว่ากองทุนจะนำเงินตราต่างประเทศที่ขายพันธบัตรรัฐบาลไปทำขาดทุน นั้นไม่ควรจะห่วง ที่น่าจะห่วงคือถ้าอยู่กับ ธปท.นั่นแหละจะทำขาดทุน ขาดทุนแล้วก็ไม่ต้องรับผิดชอบ

ถ้ากองทุนมั่งคั่งแห่งชาติขาดทุน ประชาชนก็เห็น สื่อมวลชนรู้ รัฐสภาสามารถตรวจสอบได้ รัฐมนตรีคลังกับคณะรัฐมนตรีต้องรับผิดชอบอธิบายต่อรัฐสภาและประชาชนได้

ใน ระยะเริ่มต้นลูกค้าสำคัญของกองทุนก็คือรัฐวิสาหกิจที่มีหนี้เป็นเงินตราต่าง ประเทศ ก็ควรมากู้จากกองทุนไปชำระคืนเงินกู้ที่เป็นเงินตราต่างประเทศหรือกู้มาลง ทุนในโครงการใหม่ แทนที่จะไปกู้เงินจากประเทศผู้ส่งออก

รัฐบาลพรรคเพื่อไทยขยันทำงานคงมีโครงการลงทุนด้านโครงสร้างพื้นฐานมากมาย ก็อย่ากู้จากผู้ขายของ ให้มากู้จากกองทุนความมั่งคั่งฯนี้แทน

เอกชน ที่รับสัมปทานจากรัฐบาลในส่วนที่ต้องชำระการนำเข้าสินค้าและบริการจากต่าง ประเทศ แทนที่จะไปกู้เงินตราต่างประเทศจากธนาคารพาณิชย์ ซึ่งธนาคารพาณิชย์ก็ไปกู้ต่อมาจากธนาคารต่างประเทศอีกที ก็มากู้จากกองทุนนี้ ดอกเบี้ยก็อย่าคิดแพงกว่าแต่ก็คงสูงกว่าการที่ ธปท.ไปซื้อพันธบัตรรัฐบาลอเมริกัน เพราะรัฐบาลอเมริกันกำหนดอัตราดอกเบี้ยนโยบายไว้เพียง 0.0 ถึง 0.25 เปอร์เซ็นต์เท่านั้นเอง

ในกรณีรัฐวิสาหกิจกู้ไปชำระหนี้ก็ไม่น่ามี อะไรเสี่ยง การให้รัฐวิสาหกิจกู้ไปลงทุนตามนโยบายก็ไม่น่าเสี่ยง หรือการให้รัฐบาลกู้เพื่อการลงทุนสร้างถนนหนทาง ก็ไม่น่าจะมีความเสี่ยงมากไปกว่าการถือพันธบัตรรัฐบาลอเมริกัน เพราะไม่รู้วันไหนรัฐสภาอเมริกันไม่อนุมัติเพิ่มเพดานเงินกู้ให้รัฐบาล อเมริกัน วันนั้นพันธบัตรรัฐบาลอเมริกันก็คงจะเป็นเศษกระดาษไป รัฐวิสาหกิจไทย และรัฐบาลไทยไม่ได้อยู่ในฐานะเช่นนั้น

ฐานะทางการ เงินของรัฐบาลไทยก็มั่นคงกว่าของอเมริกันและอังกฤษมาก ยอดหนี้ภาครัฐของเรามีเพียง 40 เปอร์เซ็นต์ของรายได้ประชาชาติ ในส่วนนี้เป็นหนี้ของกองทุนฟื้นฟูฯที่บริหารโดย ธปท.เสียครึ่งหนึ่ง ถ้าเอาหนี้ของกองทุนฟื้นฟูฯของ ธปท.คืนให้กับ ธปท. ยอดหนี้ภาครัฐก็จะเหลือนิดเดียว

สำหรับเอกชนที่รับสัมปทานจากรัฐบาล หรือรัฐวิสาหกิจ ความเสี่ยงอาจจะมากขึ้น แต่ก็ไม่น่าจะมีความเสี่ยงมากไปกว่าการถือพันธบัตรรัฐบาลอเมริกันหรืออังกฤษ

โครงการที่เอกชนไปก่อสร้างก็ดีผลิตสินค้าหรือบริการให้รัฐบาลไทย หรือรัฐวิสาหกิจไทยก็ดีก็อาจจะกู้จากกองทุนนี้

ประเทศ เพื่อนบ้านที่มีผู้รับเหมาเป็นบริษัทไทยและต้องการกู้เงินดอลลาร์ก็อาจจะกู้ ได้ โดยผ่านธนาคารเพื่อการส่งออกและนำเข้าแห่งประเทศไทย โดยธนาคารฯมายืมจากกองทุนมั่งคั่งแห่งชาติไปปล่อยต่อก็ได้

ส่วนที่ ธปท.เกรงว่าประเทศเรามีเงินทุนระยะสั้นไหลเข้ามาแล้ว วันดีคืนดีอาจจะไหลออกไปพร้อมกันหมด สถานการณ์เช่นนั้นจะเกิดขึ้นก็ต่อเมื่อ ธปท.เบาปัญญาทำผิดอย่างมหันต์ในสิ่งที่ไม่ควรทำ เช่น วิกฤตการณ์ต้มยำกุ้ง ที่เอาทุนสำรองไปต่อสู้กับกองทุนตรึงมูลค่า

หวังว่า ธปท.จะฉลาดขึ้นไม่ทำอย่างเดิม ถ้าไม่ทำอย่างเดิมก็ไม่ต้องไปห่วงว่าวันดีคืนดีเงินทุนจะไหลออกทำให้ไม่มี เงินตราต่างประเทศไว้ใช้สอยเลย

รอฟังเหตุผล ธปท.ว่าจะค้านอย่างไร