จากประชาชาติธุรกิจ

ปัญหา หนี้ของภาครัฐ หรือหนี้สาธารณะ ถือเป็น ประเด็นร้อนที่ท้าทายนโยบายการคลังของทุกประเทศทั่วโลก ในขณะนี้ เหตุผลหลักเป็นเพราะวิกฤต แฮมเบอร์เกอร์ ที่ผ่านมา ได้บีบให้รัฐบาลของทุกประเทศต้องใช้จ่ายงบประมาณจำนวนมหาศาลกระตุ้นเศรษฐกิจ ส่งผลให้หนี้สาธารณะเพิ่มสูงขึ้น จนกลายเป็นความเสี่ยงที่อาจจะเกิดวิกฤตรอบ 2 โดยเฉพาะบางประเทศในยุโรป

สำหรับ ประเทศไทย แม้หนี้สาธารณะในปัจจุบันยังอยู่ในระดับที่ไม่เป็นปัญหา สัดส่วนอยู่ที่ 42% ของผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศ (จีดีพี) แต่ในอนาคตต้องระมัดระวังมากขึ้น พิจารณาจากผลการศึกษาร่วมระหว่างคณะนักวิจัยของธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) และของสำนักงานเศรษฐกิจการคลัง ที่นำเสนอในงานสัมมนาวิชาการประจำปี 2553 ของ ธปท.เมื่อวันที่ 21 ก.ย.ที่ผ่านมาในหัวข้อ "ความท้าทายของนโยบายการคลัง : สู่ความยั่งยืนและการขยายตัวทางเศรษฐกิจระยะยาว" ซึ่งให้ข้อสรุปที่เตือนถึง ปัญหาเชิงโครงสร้างทางการคลังของไทย ทั้งในอดีต ปัจจุบัน และอนาคต

ในแง่ของปัญหาเชิงโครงสร้างในอดีตผลการศึกษาพบว่า ช่วง 10 กว่าปีที่ผ่านมา รัฐบาลมีรายจ่ายเพิ่มกว่ารายได้ที่เพิ่มขึ้น โดยรายจ่ายงบประมาณที่เป็นภาระผูกพันต่าง ๆ เพิ่มขึ้นถึง 3 เท่า และมีแนวโน้มเพิ่มขึ้นอีกตามข้อกำหนดในรัฐธรรมนูญ โดยเฉพาะการขยายสวัสดิการต่าง ๆ ตามนโยบายสังคมสวัสดิการ เช่น เบี้ยผู้สูงอายุ การสบทบกองทุนประกันสังคม การสนับสนุนกองทุนหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ เป็นต้น

สำหรับแนวโน้ม โครงสร้างทางการคลังในอนาคต หรือ 10 ปีข้างหน้าพบว่า หากใช้ สมมติฐานเศรษฐกิจเติบโตเฉลี่ย 4.5% ต่อปี อัตราเงินเฟ้อ 2.5% ต่อปี ระดับหนี้สาธารณะต่อจีดีพีมีแนวโน้มสูงกว่า 60% ในระยะปานกลาง และภายใต้ข้อสมมติฐานในกรณีจีดีพีต่ำกว่าข้อสมมติฐาน 1% หรือโตเพียง 3.5% จะมีผลให้ระดับหนี้ สาธารณะเพิ่มขึ้นต่อเนื่องไปถึง 86.7% ในปี 2573

ประเด็น สำคัญของการศึกษา จึงมุ่งไปที่การศึกษา "บทบาทของนโยบายการคลังในทศวรรษหน้า" โดยเฉพาะในด้านความสามารถในการรองรับผลกระทบความผันผวนของเศรษฐกิจ (shocks) การเพิ่มการลงทุนในสาธารณูปโภคพื้นฐาน และการส่งเสริมการใช้จ่ายด้านสวัสดิการเพื่อสร้างโอกาสและรายได้ ซึ่งถือเป็นความท้าทายหลักของนโยบายการคลังในอนาคต

ประเด็นแรก ความสามารถในการรองรับผลกระทบความผันผวนของเศรษฐกิจ (shocks) พบว่าช่วงปี 2550-2554 การขยายตัวของงบประมาณรายจ่ายเพิ่มขึ้นมากกว่าการขยายตัวของความสามารถในการ จัดเก็บรายได้ถึง 2 เท่า โดยงบประมาณรายจ่ายเพิ่มขึ้นเฉลี่ย 8.8% ของจีดีพี ส่วนใหญ่เป็นรายจ่ายด้านสวัสดิการ 12.5% รายจ่ายด้านการศึกษา 11.3% และรายจ่ายอื่น ๆ 6.6% ขณะที่รายได้รัฐบาลสุทธิเพิ่มขึ้นเพียง 4.2%

นอก จากนี้ เมื่อเปรียบเทียบกับประเทศพัฒนาแล้วกับประเทศกำลังพัฒนา ในปี 2550 ประเทศไทยยังจัดเก็บรายได้จากภาษีได้ค่อนข้างน้อยเพียง 17.2% ของจีดีพี ขณะที่กลุ่มประเทศกำลังพัฒนาอื่น ๆ จัดเก็บได้มากกว่าเฉลี่ย 26.7% ของจีดีพี

ทำให้มีแนวโน้มไปสู่ปัญหาความยั่งยืนทางการคลัง และ อาจไม่รองรับความผันผวนทางเศรษฐกิจที่อาจเกิดขึ้นได้ในอนาคต จึงเสนอว่าหากจะรองรับ shocks ได้ รัฐบาลต้องลดรายจ่ายหรือเพิ่มรายได้อีก 2.2% ของจีดีพีในปี 2556 เพื่อให้หนี้สาธารณะ ไม่เกิน 60% ในปี 2570 แต่หากเริ่มช้ารอไปจนถึงปี 2565 จะต้องลดรายจ่ายหรือเพิ่มรายได้ถึง 4.2% ของจีดีพี

นำมาสู่ความท้าทายเรื่อง "การเพิ่มการลงทุนในสาธารณูปโภคพื้นฐาน"

ภาย ใต้โครงสร้างทางการคลังดังกล่าวข้างต้น ทำให้งบฯประจำมีสัดส่วนสูงขึ้น ขณะที่งบฯลงทุนลดน้อยลง โดยช่วงปี 2543-2551 สัดส่วนการลงทุนภาครัฐต่อจีดีพีเฉลี่ยอยู่ที่ 7.1% ถือว่าต่ำมาก เมื่อเทียบการลงทุนสาธารณูปโภคพื้นฐานของไทยกับค่ากลางของกลุ่มภูมิภาค เอเชีย-แปซิฟิก (13 ประเทศ) พบว่าอยู่อันดับ 4 รองจากฟิลิปปินส์ อินโดนีเซีย และอินเดีย ทำให้ประสิทธิภาพโลจิสติกส์ของไทยอยู่ในอันดับที่แย่เช่นเดียวกัน

จึง จำเป็นต้องลงทุนสาธารณูปโภคพื้นฐานอีกมากโดยใช้เม็ดเงินลงทุนเพิ่มอย่างน้อย 5.5 ล้านล้านบาทใน 10 ปีข้างหน้า หรือ 55% ของจีดีพี โดยทยอยลงทุนปีละ 5.5% ของจีดีพี แต่โครงสร้างพื้นฐานส่วนใหญ่อยู่ในแผนลงทุนขนาดใหญ่ที่คณะรัฐมนตรีอนุมัติ แล้วในปี 2552-2558 วงเงิน 1.2 ล้านล้านบาท หรือปีละ 2% ของจีดีพี

"รัฐบาล ต้องลงทุนเพิ่มขึ้นอีก 3.5% ของจีดีพี แต่มีข้อจำกัดของเพดานเงินกู้ทำให้ลงทุนเพิ่มขึ้นได้เพียง 1% ของจีดีพี จึงจำเป็นต้องพึ่งพิงโครงการความร่วมมือระหว่างรัฐบาลและเอกชน PPP ถึง 2.5% ของจีดีพี หากต้องการลงทุนในด้านสาธารณูปโภคเพิ่มเพื่อเสริมสร้างขีดความสามารถในการ แข่งขัน"

ทั้งนี้ ผลการศึกษาชี้ชัดว่า ถ้าลงทุนโครงการ PPPs ได้จะทำให้เศรษฐกิจไทยโตได้ดีกว่า 4.5% และหนี้สาธารณะจะลดลงด้วย

ประเด็น การส่งเสริมการใช้จ่ายด้านสวัสดิการเพื่อสร้างโอกาสและรายได้พบว่ารายจ่าย ภาครัฐด้านสวัสดิการทั้งการสาธารณสุขและการศึกษาของไทยไม่ได้แตกต่างจาก ประเทศในกลุ่มภูมิภาคเอเชีย-แปซิฟิก แต่ปัญหาอยู่ที่ "ประสิทธิภาพ" การใช้จ่ายและการจัดสรรให้เข้าถึงกลุ่มเป้าหมาย

โดยศึกษาพบว่า รายจ่ายภาครัฐด้านการศึกษาต่อจีดีพีปี 2551 ของภูมิภาคเอเชีย-แปซิฟิกมีค่าเฉลี่ยอยู่ที่ 3.9% ซึ่งประเทศไทยก็ใช้เงินไม่น้อยกว่าประเทศอื่น ๆ โดยมีค่าเฉลี่ยประมาณ 4.2%

ขณะ ที่รายจ่ายด้านสาธารณสุขก็ไม่ได้ต่างจากค่าเฉลี่ยของกลุ่ม ซึ่งอยู่ที่ 3.2% ต่อจีดีพี แต่ผลลัพธ์ที่วัดจากอายุขัยของคนไทยกลับต่ำกว่าค่าเฉลี่ย 75.8 ปี สะท้อนว่าคุณภาพยังต้องการพัฒนาเพิ่มขึ้นอีก ส่วนการใช้จ่ายด้านสวัสดิการสังคมพบว่าการเข้าถึงบริการของกลุ่มคนจนมีน้อย มาก คือเข้าไม่ถึง 10% ของคนจนทั้งหมด

สรุปว่าการเพิ่มประสิทธิภาพ การใช้จ่ายด้านสวัสดิการและการจัดสรรให้ตรงกลุ่มเป้าหมายเป็นหัวใจสำคัญที่ จะลดความเหลื่อมล้ำโดยไม่จำเป็นต้องเพิ่มรายจ่ายสวัสดิการ

สำหรับ การแก้ปัญหาเชิงโครงสร้างทางการคลัง เพื่อความยั่งยืนและการขยายตัวทางเศรษฐกิจระยะยาว จะต้องเร่งทำเพราะ รายจ่ายภาระผูกพันของรัฐมีแนวโน้มสูงขึ้น โดยปี 2541 อยู่ที่ 47.6% ต่องบประมาณ และเพิ่มเป็น 74.6% ในปี 2553 ทำให้เป็นข้อจำกัดในการลดรายจ่าย แต่ด้านรายได้ยังมีโอกาสเพิ่มได้อีก

โดยการศึกษาได้อ้างถึงการศึกษา ของธนาคารโลกที่พบว่า ช่วงปี 2542-2546 ตามโครงสร้างเศรษฐกิจของประเทศไทย ควรจัดเก็บภาษีได้ 21.4% ของจีดีพี แต่เก็บได้จริงเพียง 16.2% ของจีดีพี แสดงว่ายังมีศักยภาพในการจัดเก็บภาษีเพิ่มขึ้นอีก 5% ของจีดีพี

อย่าง ไรก็ตาม "การปฏิรูปภาษี" เพื่อเพิ่มการจัดเก็บรายได้ จะสามารถเพิ่มรายได้อีก 1.4-2.8% ภายใต้ข้อเสนอ คือ เพิ่มภาษีมูลค่าเพิ่มอีก 3% ในส่วนของภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา ควรยกเลิกค่ายกเว้นและลดหย่อนที่ให้ผู้มีรายได้สูง (ให้สิทธิเหลือเท่าปี 2551) ขณะเดียวกันก็ให้ขยายฐานภาษีนิติบุคคลธรรมดา เพราะยังมีบริษัทไม่จ่ายภาษีจำนวนมาก ส่วนใหญ่เป็นบริษัทนอกตลาดทุน ถ้าทำได้จะเพิ่มรายได้ให้ภาครัฐสูงสุดถึง 7.78 หมื่นล้านบาท และที่พลาดไม่ได้ คือ ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างต้องมีผลบังคับใช้

สุด ท้ายการศึกษาชิ้นนี้ให้ข้อสรุปว่า การจะนำไปสู่ความยั่งยืนและการขยายตัวทางเศรษฐกิจระยะยาว ต้องทำทุกอย่างพร้อม ๆ กันทั้งการลงทุนโครงสร้างพื้นฐาน เพิ่มประสิทธิภาพการใช้จ่ายด้านสวัสดิการและการปฏิรูปโครงสร้างภาษี เพราะยิ่งรอเวลานานยิ่งจะสร้างภาระให้คนรุ่นหลัง