ข้อควรระวังเกี่ยวกับการบริหารหนี้สาธารณะ

โดย : ปกรณ์ วิชยานนท์

จาก กรุงเทพธุรกิจออนไลน์

ในปี พ.ศ. 2553 ที่ผ่านมา ภาวะวิกฤติของเศรษฐกิจโลกได้ทุเลาลงเป็นอันมากหากเปรียบเทียบกับสถานการณ์ใน 2 ปีก่อนหน้า
 แต่ สิ่งที่น่าแปลกใจคือวิกฤติหนี้สาธารณะกลับทวีความรุนแรงขึ้น ตัวอย่างเช่น ตามประมาณการของ OECD หนี้สาธารณะของญี่ปุ่น (ทั้งระยะสั้นและระยะยาว) จะพุ่งขึ้นสู่ระดับ 204% ของ GDP ในขณะที่อัตราส่วนหนี้ของกรีซและไอร์แลนด์จะอยู่ที่ 137% และ 113% ตามลำดับ สิ่งที่น่าแปลกใจอีกประการหนึ่งคือ แม้ว่าสหภาพยุโรปจะมีกฎควบคุมทั้งส่วนขาดดุลงบประมาณรายจ่ายประจำปีของรัฐ (ไม่ให้เกิน 3% ของ GDP) และยอดหนี้สาธารณะคงค้าง (ไม่ให้เกิน 60% ของ GDP) แต่ประเทศสมาชิกรวมทั้งญี่ปุ่นก็ได้ดำเนินมาตรการการคลังในหลายรูปแบบอย่าง ต่อเนื่อง เพื่อพยุงระดับรายได้ให้แก่ประชากรพร้อมทั้งภาวะเศรษฐกิจของตน ตัวอย่างเช่น การที่รัฐให้สวัสดิการในรูปแบบต่างๆ ทำให้เกิดรายจ่ายผูกพันระยะยาวแก่รัฐเป็นจำนวนมาก นอกจากนั้น สวัสดิการเหล่านี้ได้กลายเป็นแรงกระตุ้นให้ประชากรเรียกร้องความช่วยเหลือ จากรัฐอย่างต่อเนื่องและมากขึ้นด้วยซ้ำในหลายรูปแบบ กล่าวอีกนัยหนึ่งคือ มาตรการทางการคลังได้เปลี่ยนบทบาทไปแล้ว จากที่เคยเป็นเครื่องมือเข้าช่วยพยุงหรือชะลอภาวะเศรษฐกิจตกต่ำแบบชั่ว คราวกลายเป็นมาตรการที่ประชาชนต้องการแบบถาวร และเมื่อรัฐไม่สามารถจัดเก็บรายได้เพียงพอ รายจ่ายที่สูงขึ้นจึงกลายเป็นแรงกดดันให้รัฐก่อหนี้อย่างต่อเนื่องจนประสบ ปัญหาหนี้สาธารณะที่นอกจากจะเรื้อรังแล้วยังทวีความรุนแรงยิ่งขึ้นอีก
 

แม้ว่าอัตราส่วนหนี้สาธารณะคงค้างและส่วนขาดดุลงบประมาณต่อ GDP ของไทย (41% และ 4% ตามลำดับ) ยังอยู่ในระดับที่ต่ำกว่าของประเทศในกลุ่มสหภาพยุโรปมาก แต่พรรคการเมืองแทบทุกพรรคก็ได้พยายามใช้มาตรการการคลังในรูปแบบต่างๆ ที่คล้ายกับประเทศที่กำลังประสบวิกฤติหนี้สาธารณะดังกล่าวข้างต้น ตัวอย่างของมาตรการการคลังที่รัฐได้นำออกใช้เพื่อดึงดูดใจประชาชน ได้แก่ การให้บริการรถเมล์ฟรี เรียกเก็บค่าไฟฟ้าต่ำ ปล่อยสินเชื่อแก่ธุรกิจขนาดย่อม ยืดอายุหนี้คงค้างให้แก่เกษตรกรที่มีรายได้ต่ำ รวมทั้งโครงการประชานิยมและประชาวิวัฒน์อีกหลายโครงการ คำถามที่หลายฝ่ายคงสงสัยในใจคือ ปัจจุบันนี้รัฐมีกฎเกณฑ์ควบคุมการก่อหนี้สาธารณะ (ทั้งกับแหล่งภายในและนอกประเทศ) หรือไม่ และกฎเกณฑ์เหล่านั้นเพียงพอหรือเหมาะสมจนจะทำให้ไทยไม่ประสบวิกฤตการณ์หนี้ สาธารณะดังเช่นประเทศในกลุ่มยุโรปและญี่ปุ่นอย่างแน่นอนหรือเปล่า กฎเกณฑ์เหล่านั้นมีรายละเอียดดังต่อไปนี้
 

(1) ในแต่ละปีงบประมาณ รัฐจะกู้เงินได้ไม่เกิน 20% ของงบประมาณรายจ่ายประจำปี และไม่เกิน 80% ของงบรายจ่ายชำระคืนเงินต้น (ซึ่งทำให้รัฐสามารถกู้มาต่ออายุต้นเงินหนี้เก่าได้)
 

(2) ในแต่ละปีงบประมาณ รัฐกู้เงินจากต่างประเทศได้ไม่เกิน 10% ของงบประมาณรายจ่ายประจำปี โดยอัตราส่วนภาระหนี้ต่างประเทศต่อรายได้จากการส่งออก (debt service ratio) ต้องไม่เกิน 9%
 

(3) ภาระหนี้ของรัฐทั้งหมด (อันได้แก่ เงินต้นและดอกเบี้ย) ที่ต้องชำระแก่แหล่งเงินทุนภายในและนอกประเทศต้องไม่เกิน 15% ของงบประมาณรายจ่าย
 

แม้ว่ากฎเกณฑ์ที่กล่าวข้างต้นจะดูเหมือนเป็นข้อบังคับที่เพียงพอและคง ช่วยให้ไทยไม่ประสบปัญหาหนี้สาธารณะก็ตาม แต่ถ้าวิเคราะห์ลึกลงไปถึงกลยุทธ์ที่เหมาะสมสำหรับการบริหารหนี้สาธารณะ แล้วจะพบว่ากฎเกณฑ์ในปัจจุบันมีจุดอ่อน ดังต่อไปนี้
 

(1) ขอบเขตของการก่อหนี้ควรขึ้นอยู่กับความสามารถของรัฐในการชำระหนี้ (เช่น รายได้ ผลการดำเนินงานสุทธิ เงินทุนสำรอง) มิใช่ขึ้นอยู่กับรายจ่าย นอกจากนั้น การบริหารหนี้ต่างประเทศยังเป็นเรื่องที่ซับซ้อนขึ้นไปอีก เพราะมีตัวแปรสำคัญเข้ามาเกี่ยวข้องมากมาย (ไม่ใช่แต่เพียงรายได้จากการส่งออก) ตัวอย่างเช่น รายจ่ายค่าสินค้าเข้าที่จำเป็นเช่นน้ำมัน เงินจ่ายปันผลแก่บริษัทแม่ในต่างประเทศ ระดับทุนสำรองเงินตราต่างประเทศ ดุลการชำระเงินระหว่างประเทศ และอัตราแลกเปลี่ยนที่ธนาคารกลางเลือกใช้
 

(2) ความสามารถในการชำระหนี้ที่แท้จริงควรขึ้นอยู่กับประสิทธิภาพของการใช้เงิน ทุนที่รัฐไปกู้ยืมมา ทั้งนี้ แม้ผลประโยชน์จากโครงการเงินกู้ส่วนใหญ่ของรัฐจะเกิดขึ้นเพื่อสาธารณชนก็ตาม รัฐก็ควรคำนวณประมาณการผลตอบแทนเพื่อนำมาเปรียบเทียบกับต้นทุนหรือดอกเบี้ย เงินกู้
 

(3) ก่อนที่รัฐจะดำเนินการกู้เงินจากแหล่งใดๆ ควรพิจารณาถึงโครงสร้างภาระหนี้ส่วนรวมของประเทศในอนาคต (debt service profile) เพื่อนำโครงสร้างนี้ไปช่วยวางแผนอายุชำระคืนของเงินกู้ก้อนใหม่ให้ถูกต้องใน แง่ที่ภาระหนี้ในอนาคตไม่เกาะกลุ่ม (clustering) ในช่วงเวลาใดเวลาหนึ่งมากเป็นพิเศษ สาเหตุที่ควรเลี่ยงการเกาะกลุ่มนี้เป็นเพราะจะช่วยให้รัฐสามารถลดความเสี่ยง ที่ภาระหนี้อาจพุ่งสูงขึ้นจนเกินความสามารถในการชำระหนี้ (หรือก่อหนี้ใหม่) ของรัฐได้
 

(4) รัฐควรนำแผนการกู้เงินในอนาคตไปประสานงานกับธนาคารกลางล่วงหน้า เพื่อให้เกิดความสอดคล้องระหว่างนโยบายการเงินและนโยบายการคลัง ทั้งในแง่จำนวนเงินและอัตราดอกเบี้ยที่เกี่ยวข้องหรือคาดการณ์ตามวงจรการ เงินภายในและนอกประเทศ การประสานงานนี้จะช่วยให้ธนาคารกลางสามารถดำเนินนโยบายอัตราแลกเปลี่ยนได้ สะดวกและเหมาะสมอีกด้วย
 

รัฐควรพิจารณาปรับปรุงกฎเกณฑ์การบริหารหนี้สาธารณะในแง่ที่กล่าวข้างต้น เพื่อจะได้ไม่ประสบวิกฤตการณ์หนี้สาธารณะดังเช่นยุโรปและญี่ปุ่น เพราะวิกฤตการณ์เช่นนั้นจะทำให้ความน่าเชื่อถือทางการเงิน (credibility) ของไทยสั่นคลอน ความน่าเชื่อถือนี้เป็นสิ่งที่มีคุณค่ายิ่ง เพราะส่งอิทธิพลเป็นอันมากต่อความสามารถในการกู้เงินของทั้งหน่วยงานรัฐและ เอกชน นอกจากนั้น เมื่อใดก็ตามที่ความน่าเชื่อถือทางการเงินนี้สั่นคลอน การแก้ไขจะกระทำได้ยากลำบากและใช้เวลานานทีเดียว