นักกม.ชำแหละ'พ.ร.ก.โอนหนี้ฯ'ผิดกรอบวินัยการคลัง-ขัดรธน.

โดย : ปรีชา สุวรรณทัต

จาก กรุงเทพธุรกิจออนไลน์

ผู้เชี่ยวชาญด้านกฎหมายการเงินการคลังฟันธง"พ.ร.ก.โอนหนีิ้" ขัดรัฐธรรมนูญ ด้วยเหตุผลที่นอกเหนือจากเรื่องความจำเป็นเร่งด่วน
ยังคงมีกระแสวิจารณ์เกี่ยวกับการตราพระราชกำหนด (พ.ร.ก.) 4 ฉบับเพื่อฟื้นฟูประเทศหลังอุทกภัย ซึ่งส่วนใหญ่จะเน้นประเด็นที่ว่า พ.ร.ก.บางฉบับขัดรัฐธรรมูญมาตรา 184 ในประเด็นความฉุกเฉินที่มีความจำเป็นรีบด่วนอันมิอาจหลีกเลี่ยงได้ โดยล่าสุดสมาชิกรัฐสภา คือ ส.ส.ฝ่ายค้านและ ส.ว.บางส่วนได้เข้าชื่อกันเพื่อยื่นเรื่องให้ศาลรัฐะรรมนูญวินิจฉัยแล้ว

ทว่ายังมีประเด็นในเนื้อหาสาระบางมาตราของ พ.ร.ก.ว่าอาจมีบทบัญญัติขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญจนมีผลให้ใช้บังคับมิได้อยู่ด้วย ซึ่งเป็นประเด็นที่ยังไม่ค่อยมีใครพูดถึงกัน

นายปรีชา สุวรรณทัต อดีตคณบดีคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ผู้เชี่ยวชาญกฎหมายการเงินการคลัง เขียนบทความวิเคราะห์ประเด็นนี้ไว้อย่างน่าสนใจ โดยได้หยิบยก “พ.ร.ก.ปรับปรุงการบริหารหนี้เงินกู้ที่กระทรวงการคลังกู้เพื่อช่วยเหลือกองทุนเพื่อการฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงิน พ.ศ.2555” หรือ "พ.ร.ก.โอนหนี้ฯ" ขึ้นมาพิจารณาในเบื้องต้นว่ามีบทบัญญัติบางมาตราขัดหรือแย้งต่อกรอบวินัยวินัยการเงินการคลังตามหมวด 8 ของรัฐธรรมนูญปี 2550  

1.หมวด 8 ของรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันได้กำหนดกรอบวินัยว่าด้วยการเงิน การคลัง และงบประมาณขึ้นมาเป็นครั้งแรก โดยเริ่มตั้งแต่มาตรา 166 ถึง 170  แต่ใน 5 มาตรานี้มีทั้งบทบัญญัติที่เคยบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญเดิมที่เป็นฉบับถาวร และมีบางมาตราที่ได้บัญญัติเพิ่มเติมขึ้นใหม่ เช่น มาตรา 168 การพิจารณากฎหมายว่าด้วยงบประมาณรายจ่ายในชั้นรัฐสภา และมาตรา 169 ว่าด้วย "หลักเฉพาะ" ในการจ่ายเงินแผ่นดินอันจะเป็นมาตราสำคัญที่เกี่ยวกับ "พ.ร.ก.โอนหนี้"

ประเด็นที่ต้องพิจารณาก็คือ ธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) จำเป็นต้องจัดการสั่งจ่ายเงินตาม พ.ร.ก.ฉบับนี้หรือไม่ โดยจะต้องวิเคราะห์จากมาตรา 170 ของรัฐธรรมนูญ ซึ่งระบุว่า “เงินรายได้ของหน่วยงานของรัฐใดที่ไม่ต้องนำส่งเป็นรายได้แผ่นดิน ให้หน่วยงานของรัฐนั้นทำรายงานการรับและการใช้จ่ายเงินดังกล่าวเสนอต่อคณะรัฐมนตรีเมื่อสิ้นปีงบประมาณทุกปี และให้คณะรัฐมนตรีทำรายงานเสนอต่อสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภาต่อไป  

การใช้จ่ายเงินรายได้ตามวรรคหนึ่งต้องอยู่ภายใต้กรอบวินัยการเงินการคลังตามหมวดนี้ด้วย”  

นี่คือกรอบวินัยการเงินการคลังตามรัฐธรรมนูญที่เป็นกฎหมายสูงสุด บังคับทุกหน่วยงานของรัฐจะต้องปฏิบัติตามเกี่ยวกับเงินรายได้ที่ไม่ต้องนำส่งเป็นรายได้แผ่นดินที่ถือว่าเป็นเงินนอกงบประมาณลักษณะหนึ่งที่มิได้เป็นเงินคงคลัง แต่เป็น "เงินแผ่นดิน" ตามรัฐธรรมนูญมาตรา 169 โดยทุกหน่วยงานของรัฐต้องการรายงานการรับและการใช้จ่ายตามวรรคหนึ่งของมาตรา 170

ส่วนการใช้จ่ายเงินรายได้ที่เป็น "เงินแผ่นดิน" จะต้องอยู่ภายใต้กรอบวินัยในหมวด 8 นี้เท่านั้น คือภายใต้บังคับ 5 มาตราตามที่ได้กล่าวมาแล้ว  

2.ตามพระราชบัญญัติ (พ.ร.บ.) ธนาคารแห่งประเทศไทย พ.ศ.2485 แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 4) พ.ศ.2551 มาตรา 5 ระบุว่า “ให้ ธปท.เป็นนิติบุคคล มีฐานะเป็นหน่วยงานของรัฐที่ไม่เป็นส่วนราชการหรือรัฐวิสาหกิจตามกฎหมายว่าด้วยวิธีการงบประมาณและกฎหมายอื่น”

ฉะนั้น ธปท.จึงเป็น "หน่วยงานของรัฐ" ตามมาตรา 170 ผูกพันตามรัฐธรรมนูญที่จะต้องปฏิบัติตามทั้งวรรคหนึ่งและวรรคสอง คือ การรายงานเงินรายได้ตามวรรคหนึ่ง เมื่อ ธปท.เป็นหน่วยงานของรัฐ ก็จะมีผลบังคับตามมาในส่วนการใช้จ่ายเงินรายได้ของ ธปท.ตาม "พ.ร.ก.โอนหนี้ฯ" ด้วย โดยจะต้องอยู่ในข่ายต้องปฏิบัติตามกรอบวินัยตามหมวด 8 ของรัฐธรรมนูญ

มีประเด็นที่จะต้องพิจารณาต่อไปว่า การสั่งจ่ายเงินตามมาตรา 4 ,5 และ 6 ของ พ.ร.ก.ฉบับนี้อยู่ในกรอบวินัยการเงินตามมาตรา 170 วรรคสองหรือไม่ ในประเด็นนี้อาจพิจารณาและวิเคราะห์ได้จากมาตรา 6 ของ พ.ร.ก.ที่สัมพันธ์ไปถึงมาตรา 4 และ 5 ดังความในมาตรา 6 ดังนี้

“รายได้ของธนาคารแห่งประเทศไทยอันเป็นเงินหรือสินทรัพย์ในบัญชีตามมาตรา 5 มิให้นำไปจัดสรรเป็นเงินสำรองหรือเป็นเงินนำส่งรัฐตามกฎหมายว่าด้วยธนาคารแห่งประเทศไทยหรือกฎหมายอื่นใด และให้ธนาคารแห่งประเทศไทยมีหน้าที่ดูแลรักษา ตลอดจนจัดการเงินหรือสินทรัพย์ดังกล่าวและแปลงเงินตราต่างประเทศเป็นเงินบาท เพื่อให้สอดคล้องกับต้นเงินกู้และดอกเบี้ยเงินกู้ตามพระราชกำหนดนี้ รวมทั้งให้มีอำนาจสั่งจ่ายเงินจากบัญชีดังกล่าวให้แก่กองทุนเพื่อการอย่างหนึ่งอย่างใด ดังต่อไปนี้  

(1) ชำระดอกเบี้ยเงินกู้ตามมาตรา 4
(2)  ชำระคืนต้นเงินกู้ตามมาตรา 4
(3)  จ่ายเป็นค่าบริหารจัดการเกี่ยวกับการดำเนินการตาม (1) และ (2) ทั้งนี้ตามหลักเกณฑ์และเงื่อนไขที่รัฐมนตรีกำหนด"

จะเห็นได้ว่าความในมาตรา 6 วรรคแรกของ พ.ร.ก.อาจแยกออกได้เป็น 2 ส่วน คือ   

ส่วนที่หนึ่ง เป็นเรื่องรายได้ของ ธปท.ไม่ต้องส่งรัฐ ส่วนนี้จึงต้องปฏิบัติตามมาตรา 170 วรรคแรกดังที่ได้วินิจฉัยไว้แล้ว  

ส่วนที่สอง อำนาจสั่งจ่ายเงินตามมาตรา 6 วรรคแรกตอนท้ายที่บัญญัติว่า “....ให้มีอำนาจสั่งจ่ายเงินจากบัญชีดังกล่าวให้แก่กองทุนเพื่อการอย่างหนึ่งอย่างใด...."  

ประเด็นสำคัญจึงมีว่า มาตรา 6 ของ พ.ร.ก.ในส่วนที่เกี่ยวกับการจ่ายเงินอยู่ในกรอบวินัยการเงินการคลังตามหมวด 8 ของรัฐธรรมนูญหรือไม่  

ในหมวด 8 มีบทบัญญัติที่เป็นกรอบวินัยเพียง 5 มาตราตามที่กล่าวมาแล้ว โดยมาตรา 169 ว่าด้วย "หลักเฉพาะ" ในการจ่ายเงินแผ่นดิน ตามวรรคแรกได้กำหนดกรอบวินัยไว้ ดังนี้ “การจ่ายเงินแผ่นดินจะกระทำได้ก็เฉพาะที่ได้อนุญาตไว้ในกฎหมายว่าด้วยงบประมาณรายจ่าย กฎหมายว่าด้วยวิธีการงบประมาณ กฎหมายเกี่ยวด้วยการโอนงบประมาณ หรือกฎหมายว่าด้วยเงินคงคลัง....”

เงินรายได้ของ ธปท.ตามมาตรา 6 ของ พ.ร.ก.ดังกล่าวเป็น "เงินแผ่นดิน" เพราะเป็นเงินที่อยู่ในความรับผิดชอบของ ธปท.ที่เป็น "หน่วยงานของรัฐ" ตามที่ได้วินิจฉัยมาแล้ว จึงอยู่ในหลักเกณฑ์ที่จะจ่ายได้ตามหลักเฉพาะตามมาตรา 169 เท่านั้น  

แต่ พ.ร.ก.โอนหนี้ฯ ไม่ได้เป็นกฎหมายว่าด้วยงบประมาณรายจ่าย กฎหมายว่าด้วยวิธีการงบประมาณ (ปัจจุบันคือพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ.2502)  และก็ไม่ใช่กฎหมายว่าด้วยเงินคงคลัง คือ พระราชบัญญัติเงินคงคลัง พ.ศ.2491

ฉะนั้น มาตรา 6 ของ พ.ร.ก.ฉบับนี้ที่กำหนดให้ ธปท.มีอำนาจสั่งจ่ายเงิน จึงไม่ต้องด้วยกรอบวินัยการเงินการคลังตามหมวด 8 และขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ เป็นอันใช้บังคับมิได้ตามรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2550 มาตรา 6

ขณะที่ในรัฐธรรมนูญมาตรา 168 บัญญัติเกี่ยวกับขั้นตอนการพิจารณาร่าง พ.ร.บ.ว่าด้วยงบประมาณรายจ่ายของสองสภา และในวรรค 5 ได้บัญญัติเกี่ยวกับ “รายจ่ายตามข้อผูกพัน หรือหนี้สาธารณะ คือ 1.เงินส่งใช้ต้นเงินกู้ 2.ดอกเบี้ยเงินกู้ 3.เงินที่กำหนดให้จ่ายตามกฎหมายที่สภาจะตัดลดวงเงินนี้ในงบประมาณรายจ่ายไม่ได้"

การจ่ายเงินแผ่นดินชำระหนี้สาธารณะที่ตั้งไว้ในงบประมาณของกระทรวงการคลังถือเป็นตัวอย่างที่เป็นไปตามกรอบวินัยการคลังที่ดี ต่างกับการโอนหนี้สาธารณะในส่วนนี้บางส่วนไปให้ ธปท.ตาม พ.ร.ก.โอนหนี้ฯ ซึ่งอยู่นอกกรอบวินัยอย่างชัดเจน

สำนักงานบัญชีและธุรกิจ พี.เอ.แอล.,สำนักงานสอบบัญชี พีแอนด์อี
ทำบัญชี,สอบบัญชี,ที่ปรึกษา,จดทะเบียนธุรกิจ,วางระบบบัญชี