เศรษฐกิจไทยกับนโยบายการเงิน (1)

โดย : ดร.ศุภวุฒิ สายเชื้อ

จาก กรุงเทพธุรกิจออนไลน์

ผมขอพักเรื่องเศรษฐกิจยุโรปเอาไว้ก่อนแม้จะมีการมองกันว่าการประชุมผู้นำของกลุ่มประเทศที่ใช้เงินยูโรเมื่อ 29 มิถุนายน จะเป็นก้าวสำคัญ
ในการแก้ปัญหาอย่างถาวร แต่ผมเชื่อเหมือนกับหลายฝ่ายว่ายังจะมีปัญหาตามมาได้อีกมาก เรื่องนี้จึงจะยังยืดเยื้อต่อไปอีกหลายเดือนและยังไม่สามารถกล่าวได้ว่าจะมีการแก้ปัญหาอย่างรวดเร็วเพียงพอที่จะหลีกเลี่ยงวิกฤติได้หรือไม่ ดังนั้น จึงเป็นเรื่องที่เราจะต้องติดตามต่อไป
 

ในครั้งนี้ผมอยากแสดงความเห็นเกี่ยวกับ พัฒนาการของเศรษฐกิจไทยกับนโยบายการเงิน เพราะเดือนนี้เป็นเดือนที่ครบรอบ 15 ปีของวิกฤติเศรษฐกิจที่ปะทุขึ้นหลังจากที่ ไทยประกาศลอยตัวค่าเงินบาทเมื่อ 2 กรกฎาคม 1997 ถือได้ว่าเป็นวิกฤติเศรษฐกิจที่หนักหน่วงและจุดเปลี่ยนสำคัญของนโยบายการเงินของไทย หากมองย้อนหลังไปก็จะ สรุปได้ว่าเศรษฐกิจไทยเข้าสู่ยุคสากล คือ การบริหารแบบสากลตั้งแต่หลังสงครามโลกครั้งที่ 2 เป็นต้นมาและในส่วนของนโยบายการเงินนั้นกฎหมายที่ตราขึ้นในช่วงทศวรรษ 50 สะท้อนให้เห็นว่าไทยใช้นโยบายการเงินแบบ exchange rate peg หรือการกำหนดค่าเงินบาทตายตัวเอาไว้กับเงินสกุลหลัก คือ เงินดอลลาร์ เช่น 20 บาท เท่ากับ 1 ดอลลาร์ ทำให้กฎหมายกำหนดให้ ธปท.ต้องมีทุนสำรอง (เงินดอลลาร์) เพียงพอที่จะหนุนธนบัตร (เงิน) ไทยที่พิมพ์ออกไปสู่ระบบเศรษฐกิจ เช่น หากมีธนบัตรหมุนเวียนอยู่ 200,000 ล้านบาท ก็จะต้องมีทุนสำรองหนุนหลังอย่างน้อย 10,000 ล้านดอลลาร์ เป็นต้น วิธีนี้เหมาะสมสำหรับประเทศเล็กที่กำลังพัฒนา เพราะหากแสดงออกให้เห็นได้ว่า ธปท. “เอาจริง” ในการผูกค่าเงินที่อัตราแลกเปลี่ยนดังกล่าว ความน่าเชื่อถือของเงินดอลลาร์และนโยบายการเงินของสหรัฐก็จะถูกแบ่งปันมายังเงินบาทและระบบการเงินของไทยด้วย ที่สำคัญ คือ จะเป็นเกราะไม่ให้ ธปท.ถูกรัฐบาลกดดันให้พิมพ์เงินให้รัฐบาลใช้ (อย่าลืมว่า สมัยก่อนรัฐบาลไทยส่วนใหญ่เป็นรัฐบาลทหารที่มีอำนาจเต็ม) โดยสามารถอ้างได้ว่าหากพิมพ์เงินบาทออกมามากเกินกว่าทุนสำรองที่มีอยู่ก็จะส่งผลกระทบต่อความเชื่อมั่นได้
 

แต่นโยบายการเงินดังกล่าวก็มีข้อเสียเพราะเป็นการกำหนดเกือบตายตัวว่านโยบายการเงินสหรัฐไปทางใด นโยบายการเงินไทยก็ต้องไปตามนั้น แต่จากประสบการณ์ก็พบว่าเศรษฐกิจของประเทศกำลังพัฒนาอาจไม่ได้ปรับเปลี่ยนไปในทิศทางเดียวกับประเทศสหรัฐเสมอไป ที่สำคัญ คือ ในระยะยาวเงินเฟ้อของไทยกับสหรัฐจะต้องใกล้เคียงกัน แต่เมื่อเงินเฟ้อไทยสูงกว่าก็ทำให้เกิดปัญหาและต้องเกิดการลดค่าเงินบาทเมื่อเดือนพฤศจิกายน  1984 (ซึ่งทำให้เราเห็น ผบ.ทบ.ในขณะนั้นออกโทรทัศน์สั่งให้กลับการตัดสินใจลดค่าเงินบาท) ซึ่งหากพิจารณาในรายละเอียดก็จะเห็นว่าเป็นการเปลี่ยนนโยบายอัตราแลกเปลี่ยนจากการกำหนดอัตราแลกเปลี่ยนตายตัว (peg) มาเป็นการกำหนดอัตราแลกเปลี่ยนที่ยืดหยุ่นขึ้นผ่านตะกร้าเงินสกุลหลัก
 

แต่ในทางปฏิบัตินั้นอัตราแลกเปลี่ยนก็ค่อนข้างจะมีเสถียรภาพมากอยู่ดี เพราะทางการมองว่าเป็นประโยชน์ต่อการส่งออกและส่งเสริมการลงทุนจากต่างประเทศ ซึ่งเป็นหัวจักรขับเคลื่อนเศรษฐกิจไทยมาอย่างต่อเนื่อง นอกจากนั้น ในช่วงปลายทศวรรษ 80 ก็ได้มีนโยบายที่จะเปิดเสรีทางการเงินเพื่อให้ไทยเป็นศูนย์กลางการเงินในภูมิภาค และเอกชนไทยสามารถระดมทุน (กู้เงิน) จากต่างประเทศเพื่อเร่งรัดการลงทุน ทั้งนี้ โดยต้องการให้ประเทศไทยถีบตัวหนีจากประเทศตลาดเกิดใหม่อื่นๆ ที่กำลังพัฒนาตัวเองเข้าสู่อุตสาหกรรมเบา (สิ่งทอ ของเล่น รองเท้า ฯลฯ) กล่าวคือ ไทยต้องเร่งพัฒนาตัวเองไปสู่อุตสาหกรรมหนัก (ปิโตรเคมี รถยนต์ ฯลฯ) ซึ่งต้องใช้ทุนมากจึงควรเปิดเสรีทางการเงินให้สามารถกู้เงินจากต่างประเทศมาลงทุนเพิ่มขึ้น
 

การเปิดเสรีดังกล่าวมีส่วนในการทำให้เศรษฐกิจขยายตัวอย่างรวดเร็วจากการ “กู้มาลงทุน” และส่งผลกระทบข้างเคียง ทำให้เกิดการเก็งกำไรในตลาดอสังหาริมทรัพย์อย่างแพร่หลายในต้นทศวรรษ 90 อย่างที่ทราบกันดี ซึ่ง ธปท.ก็ได้พยายามฉุดรั้งเอาไว้โดยการปรับเพิ่มดอกเบี้ยภายในประเทศ แต่มาตรการดังกล่าวนั้นเหมือน “ยิ่งว่ายิ่งยุ” เพราะเมื่อดอกเบี้ยเงินกู้ในประเทศเพิ่มขึ้นเกือบ 14% ในขณะที่บริษัทไทยสามารถ “กู้นอก” ได้ที่ดอกเบี้ย 7% เกือบทุกบริษัทจึงกู้เงินจากต่างประเทศ ในช่วงนั้นนักธุรกิจจะเชื่อว่าอย่างไรจีดีพีก็จะต้องขยายตัว 7% ต่อปี (บวกเงินเฟ้ออีก 5% แปลว่ายอดขายน่าจะเพิ่มขึ้นปีละ 12%) และอัตราแลกเปลี่ยนก็น่าจะอยู่ที่ 25 บาทต่อ 1 ดอลลาร์ (เพราะทางการยืนยันเช่นนั้นตลอดมา) จึงไม่มีความเสี่ยงหากจะกู้มากและกู้เป็นเงินดอลลาร์ ผลที่ตามมา คือ ประเทศไทยสร้างหนี้ต่างประเทศเพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็วในช่วง 1993-1996 และขาดดุลบัญชีเดินสะพัด (ใช้จ่ายเกินตัวจากการกู้) ประมาณ 8% ของจีดีพีในปี 1996 เมื่อทุนสำรองของประเทศมีน้อยกว่าหนี้ต่างประเทศระยะสั้น ไทยก็ถูกปรับลดอันดับความน่าเชื่อถือและถูกโจมตีค่าเงินบาท จนในที่สุด ต้องลอยตัวค่าเงินบาทและเชิญไอเอ็มเอฟเข้ามาช่วยบริหารเพราะทุนสำรองเกือบจะไม่เหลือแล้วในเดือนกรกฎาคม 1997
 

มีการพูดถึงบทเรียนจากวิกฤติ 1997 ว่า
 

1. เกิดจากการถูกโจมตีค่าเงินโดย George Soros
 

2. นโยบายอัตราแลกเปลี่ยนคงที่ (pegged exchange rate) ไม่เหมาะสม
 

ซึ่งผมเห็นว่าเป็นความเชื่อที่ไม่ถูกต้อง วิกฤติมิได้เกิดขึ้นจากการถูกโจมตีค่าเงิน แต่เกิดจากการดำเนินนโยบายและการขับเคลื่อนเศรษฐกิจของภาคเอกชนที่ผิดพลาดเองเป็นหลัก การโจมตีค่าเงินอาจทำให้วิกฤติเกิดเร็วขึ้นและความเสียหายสูงมากขึ้น แต่มิใช่บ่อเกิดของวิกฤติอย่างแน่นอน เพราะไม่มีใครจะโจมตีค่าเงินที่เหมาะสมและประเทศที่มีสถานะทางการเศรษฐกิจที่มั่นคงได้
 

สำหรับระบบอัตราแลกเปลี่ยนนั้นก็ไม่ใช่ปัญหาหลัก เพราะปัญหาหลัก คือ การที่ทางการไทยต้องการ 1. รักษาให้อัตราแลกเปลี่ยน “นิ่ง” (ทั้งๆ ที่สามารถปรับเปลี่ยนได้ตามตะกร้าเงิน หากทำก่อนที่จะสร้างหนี้ต่างประเทศเป็นจำนวนมาก) พร้อมกับการ 2. เปิดเสรีทางการเงินให้เงินทุนไหลเข้า-ออกได้อย่างเสรี และ 3. ยังคิดว่าสามารถปรับขึ้นดอกเบี้ยในประเทศเพื่อควบคุมมิให้เศรษฐกิจร้อนแรงพร้อมกันไป ตรงนี้ทฤษฎีที่นำเสนอโดย Robert Mundell สรุปว่าทำไม่ได้ (เป็น impossible trinity) ทางที่ถูก คือ สามารถทำได้ 2 จาก 3 อย่างจะทำทั้ง 3 อย่างพร้อมกันไม่ได้ นโยบายที่ถูกต้องทางทฤษฎีมากกว่าในสถานการณ์ดังกล่าว คือ การรัดเข็มขัดทางการคลังเป็นหลักมิใช่การปรับขึ้นดอกเบี้ย แต่ในความเป็นจริงนั้นการบอกให้รัดเข็มขัดทางการคลังเป็นเรื่องยาก เพราะนักการเมืองย่อมไม่อยากลดการจ่ายหรือเพิ่มภาษี นอกจากนั้น ในสมัยนั้นหนี้สาธารณะก็ต่ำไม่ถึง 20% ของจีดีพี การเร่งรัดให้รัดเข็มขัดทางการคลังทางการคลังจึงไม่สามารถทำได้
 

แต่วิกฤติเศรษฐกิจไทยทำให้การใช้อัตราแลกเปลี่ยนเป็นกลไกสำคัญในการควบคุมเสถียรภาพทางการเงินถูกมองว่าเป็นต้นเหตุที่ทำให้ประเทศไทยประสบวิกฤติเศรษฐกิจในปี 1997 ทั้งๆ ที่ความเป็นจริงนั้นเป็นผลมาจากข้อจำกัดของการบริหารนโยบายการเงิน โดยอาศัยอัตราแลกเปลี่ยนเป็นเครื่องมือหลัก ซึ่งเป็นเรื่องที่ทราบกันมาก่อนหน้าแล้ว อย่างไรก็ดี ในช่วงดังกล่าว (ปี 1999-2000) การดำเนินนโยบายการเงินโดยการอาศัยดอกเบี้ยเป็นเครื่องมือหลักที่เรียกกันว่า inflation targeting เป็นนโยบายการเงินที่กำลังได้รับความนิยมอย่างมาก เพราะประสบความสำเร็จในบางประเทศโดยเฉพาะอย่างยิ่งในประเทศนิวซีแลนด์ ซึ่งเริ่มใช้มาตั้งแต่ประมาณปี 1985 ทำให้ประเทศไทยก็ได้หันมาใช้นโยบายการเงินที่กำหนดเงินเฟ้อเป็นเป้าหมายมาจนทุกวันนี้
 

ในครั้งต่อไปผมจะพยายามประเมินความสำเร็จของนโยบายการเงินแบบ inflation targeting สำหรับประเทศไทยและแนวโน้มในอนาคตครับ

สำนักงานบัญชี,ทำบัญชี,สอบบัญชี,ที่ปรึกษา,การจัดการ,เศรษฐกิจการลงทุน