กำนันสไตล์ : ความจริงอำพรางของ “รัฐไทย”

โดย : ชัยพงษ์ สำเนียง

จาก กรุงเทพธุรกิจออนไลน์

กำนัน ผู้ใหญ่บ้านไม่เพียงเป็นตัวแทนอำนาจรัฐในระดับรากฐานเท่านั้น รัฐยังได้ “ผนวก” “ประสาน” “ดูดกลืน” ผู้มีอิทธิพลท้องถิ่น นักเลง เจ้าพ่อ
เพื่อเป็น “มือไม้” ของรัฐในการควบคุมท้องถิ่นหรือพูดได้ว่าผู้ใหญ่บ้าน กำนัน เป็นการขยายอำนาจรัฐในระดับเล็กสุด และมีพลวัตอย่างสำคัญภายหลังทศวรรษที่ 2500

และที่สำคัญคือการมีสองสถานภาพควบคู่กันไปกล่าวคือในทางหนึ่งกำนันผู้ใหญ่บ้านมีฐานะเป็นผู้แทนของรัฐคือราชการส่วนภูมิภาคที่ปฏิบัติงานอยู่ในระดับล่างสุดของรัฐและอยู่ใกล้ชิดสนิทกับประชาชนในท้องที่ต่างๆ มีหน้าที่สำคัญคือการช่วยเรื่องการประสานงานต่างๆ เช่น การประชุมประชาชนในเขตหมู่บ้าน และการแจ้งข่าวสารของทางราชการให้ประชาชนรับทราบ เป็นต้น

ในขณะเดียวกันกำนันผู้ใหญ่บ้านก็มีสถานะและมีบทบาทเป็นผู้แทนประชาชนเป็นผู้นำของชุมชนเนื่องด้วยไม่ได้มีสถานะเป็นข้าราชการของรัฐเต็มตัวอีกทั้งมิได้ทำงานให้แก่ทางราชการเต็มเวลาบทบาทและหน้าที่ดังกล่าวส่งผลให้กำนันผู้ใหญ่บ้านมีหน้าที่ต้องดูแลความสุขทุกข์ของประชาชน

ซึ่งการได้มาของผู้ใหญ่บ้าน กำนัน มาจากการเลือกตั้งของคนในพื้นที่ และตั้งแต่ พ.ศ.2535 เป็นต้นมาได้กำหนดให้มีวาระ 5 ปี แต่เนื่องจากกระทรวงมหาดไทยเห็นว่าการบริหารการปกครองท้องที่ในปัจจุบันยังขาดประสิทธิภาพและบทบาทอำนาจหน้าที่ของกำนันผู้ใหญ่บ้านยังไม่สอดคล้องกับการบริหารราชการแผ่นดินเป็นผลทำให้กำนันผู้ใหญ่บ้านที่เคยทำหน้าที่เป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐมีหน้าที่ดูแลรักษาความสงบเรียบร้อยและความมั่นคงภายในไม่กล้าปฏิบัติหน้าที่ตามกฎหมายในฐานะเจ้าพนักงานอย่างตรงไปตรงมาเนื่องจากเกรงผลกระทบต่อคะแนนเสียงการทำงานขาดความต่อเนื่องทำให้ไม่มีผู้นำตามธรรมชาติที่ราษฎรยอมรับนับถือราษฎรเริ่มมีความขัดแย้งแตกแยก

นำมาสู่การแก้ไขพระราชบัญญัติปกครองท้องที่ (ฉบับที่ 11) พ.ศ. 2551 (ต่อไปจะเรียก พ.ร.บ.11) โดยในมาตรา 14 กำหนดให้ผู้ใหญ่บ้านพ้นจากตำแหน่งเมื่อมีอายุครบ 60 ปี ซึ่งเป็นการพรากความสัมพันธ์ระหว่างผู้ใหญ่บ้าน กับประชาชนในท้องที่ออกจากกัน เพราะผู้ใหญ่บ้านมีหน้าที่รับผิดชอบต่อราชการส่วนภูมิภาค หรือพูดอีกอย่างได้ว่าเป็น "ส่วนย่อ" "ส่วนย่อย" ของรัฐ ซึ่งน่าสนใจว่าการที่ได้ตำแหน่งโดย “การเลือกตั้ง” แต่หมดวาระ หรือถูกปลด ถอดโดยอำนาจอื่นๆ ทำให้ขาดความยึดโยงกับประชาชน แม้จะเปิดช่องให้ประชาชนสามารถถอดถอนได้ตาม ซึ่งก็มีโอกาสเป็นไปได้น้อยมากเพราะต้องขอความเห็นชอบจากนายอำเภอ รวมถึงการสร้างสมอิทธิพลของกำนัน ผู้ใหญ่บ้าน ทำให้การใช้ช่องทางการปลดออกจากตำแหน่งแทบเป็นไปไม่ได้ ซึ่งตั้งแต่มีการออก พ.ร.บ. 11 ก็ยังไม่พบว่ามีพื้นที่ใดที่ประชาชนสามารถถอดถอนผู้ใหญ่บ้าน หรือกำนันออกจากตำแหน่งได้ (ยกเว้นถูกปลดโดยกรณีอื่นๆ)

อย่างไรก็ตาม การพรากการตัดสินใจของประชาชนในพื้นที่ โดยยกอำนาจการเลือกตั้งกำนันให้แก่ผู้ใหญ่บ้านเลือกกันเองขึ้นเป็นกำนัน และผู้ใหญ่บ้านอยู่จนครบ 60 ปีมีนัยสำคัญที่นำมาสู่ความย้อนแย้งหลายประการ คือ

(1) ขาดจุดเชื่อมโยงกับประชาชนในท้องถิ่น ในอดีตกำนัน ผู้ใหญ่บ้านเป็นตัวกลางระหว่างรัฐ กับประชาชน แต่ในปัจจุบันอำนาจอื่นๆ ได้เข้ามามีบทบาทเพิ่มมากขึ้น ทั้งองค์กรเอกชน (NGOs) นักการเมืองท้องถิ่น กลุ่มเงินล้าน อสม. กลุ่มป่าชุมชน กลุ่มประชาคมต่างๆ ฯลฯ ทำให้ความเป็นตัวกลางของผู้ใหญ่บ้าน กำนัน ลดบทบาทไปมาก

(2) เป็นการแสวงหาฉันทานุมัติในท้องถิ่น ที่ต้องการคนที่มีบารมี มีความสามารถ เป็นที่นับถือและสามารถประสานงานในท้องถิ่นได้อย่างแท้จริง

(3) เป็นประชาธิปไตย “ตำบล” ที่สร้างดุลอำนาจของคนกลุ่มต่างๆ ในพื้นที่ หรือพูดได้ว่าเป็นการสร้างการคานอำนาจของกลุ่มคนที่หลากหลาย (ดูรายละเอียดอย่างพิสดารใน แคเธอรีน เอ. เบาว์วี 2555)

(4) ซึ่งดุลอำนาจที่หลากหลายนี้ทำให้ประชาชน หรือชาวบ้านในพื้นที่แสวงหาการคุ้มครอง การอุปถัมภ์ ความช่วยจากกลุ่มอำนาจที่หลากหลาย หรือพูดได้ว่าเป็นความยืดหยุ่นของ “สัมพันธภาพทางอำนาจในท้องถิ่น” ผ่านการ “เลือกตั้ง” ที่ประชาชนในท้องถิ่นสามารถสร้างอำนาจต่อรองได้อย่างยืดหยุ่น

(5) แม้ว่าหนังไทยจะสร้างภาพผู้มี “อิทธิพล” “มาเฟีย” “นายหน้าค้าที่ดิน” “พ่อค้าที่ขูดรีด” “นายทุนเงินกู้” “สมุนเจ้าพ่อ - นักการเมือง” “การกดขี่ข่มเหง” ฯลฯ ให้กำนัน ผู้ใหญ่บ้าน แต่มีหลายต่อหลายแห่งที่ผู้ใหญ่บ้าน กำนัน เป็นผู้ที่รักษาประโยชน์ของชุมชน เหมือนเพลง “พี่ผู้ใหญ่” ของแอดคาราบาว ที่ชี้เห็นการเสียสละ และเป็น agency ของการ “พัฒนาสมัยใหม่” รวมถึงความเสียสละ และค่าตอบแทนที่น้อยนิด

อย่างไรก็ตาม ในช่วงหลัง พ.ร.บ. 11 นี้ทำให้ “บทบาทเหล่านี้พร่าเลือน” ไป กอปรกลับความเปลี่ยนแปลงในสังคมไทยในหลายมิติก็มีส่วนอย่างสำคัญ แม้ว่าในบางพื้นที่กำนัน ผู้ใหญ่บ้านยังมีความสำคัญอยู่ แต่ “อำนาจอื่น” ตาม (1) ก็เข้ามามีบทบาทมากขึ้นๆ การที่กำนัน ผู้ใหญ่บ้าน อยู่จนถึง 60 ปี จึงเป็นการทิ้ง “ระเบิดเวลา” ไว้ในสังคมไทย

ท่ามกลาง “วาทกรรมอำพราง” ถ้ามีการเลือกตั้ง “จะทำให้เกิดความแตกแยกในชุมชน” “กระทบต่อการทำงานหลายด้าน โดยเฉพาะงานวาระแห่งชาติ เช่น ปราบยาเสพย์ติด ชี้มีการตรวจสอบที่ดีอยู่แล้ว หากทำงานไร้ประสิทธิภาพชาวบ้านสามารถลงชื่อถอดถอนได้อยู่แล้ว”

“...เรา (ประธานชมรมกำนันผู้ใหญ่บ้าน) เป็นส่วนหนึ่งของราชการ ไม่ใช่นักการเมือง อย่าเอาเราเข้าไปเกี่ยวข้องกับการเลือกตั้ง...การเลือกตั้งทำให้ชุมชนขัดแย้ง แตกแยก”

เหตุผลที่ยกมาเพื่อไม่ให้มีการแก้ไข พ.ร.บ. 11 ข้างต้น 3 - 4 ประเด็น เป็น “วาทกรรม” หรือผมเรียกว่า “ความจริงอำพราง” ด้วยเหตุผล 4 - 5 ประการ

ประการที่หนึ่ง การเปลี่ยนแปลงให้กำนัน ผู้ใหญ่บ้าน มีวาระ 60 ปี เป็นความต้องการของ “รัฐบาลเผด็จการ คมช. - สุรยุทธ์ - สนธิ” โดยแท้ ด้วยเหตุผลเบื้องตื้น สิ้นคิด (ความคิดผมเอง) ที่ต้องการเอาใจกำนัน ผู้ใหญ่บ้านมาเป็นพวก เพื่อคานอำนาจกับ “ทักษิณ ชินวัตร” โดยมีสมมุติฐานว่านักการเมืองท้องถิ่นทั้ง ส.อบต. ส.อบจ. ส.ท. หรือ สออะไรทั้งหมด ล้วนเป็นพวกทักษิณ ก็คิดง่ายๆ บวกพล่อยๆ สิ้นคิดว่าการขยายวาระกำนัน ผู้ใหญ่บ้าน เพื่อให้มาเป็นพวกน่าจะสร้างดุลอำนาจให้ “รัฐบาลเผด็จการ คมช. - สุรยุทธ์ - สนธิ” ได้

ซึ่งก็พบว่าไม่ได้ผล หรือว่า “ล้มเหลวอย่างสิ้นเชิง” ดูได้จากการที่ทหารเรียกประชุมชี้แจงเหตุการณ์ช่วง เมษายน 52 - พฤษภาคม 53 ในพื้นที่ภาคเหนือมักไม่ได้รับความร่วมมือจากกำนัน ผู้ใหญ่บ้าน หรือแม้แต่ถูกต่อต้าน ชี้ให้เห็นว่าความต้องการสร้างอำนาจเพื่อคานกับ “ทักษิณ ชินวัตร” ผ่านกำนัน ผู้ใหญ่บ้านไม่ประสบผลสำเร็จ

ประการที่สอง “การเลือกตั้งทำให้ชุมชนแตกแยก” นี้เป็นข้ออ้างที่ไร้เหตุผลที่สุด ภายใต้สมมุติฐานว่า “ประชาชนโง่” “ไร้ความคิด” ไม่สามารถมีอิสระในการเลือกถูก “ตราสัง” ไว้ภายใต้ “ระบบอุปถัมภ์” ซื้อได้ ควบคุมได้ ถ้าให้ “เลือก” ไม่ว่าอะไร ก็จะทำให้เกิดการ “แย่งชิง” “แตกแยก” เพราะฉะนั้น “รัฐเผด็จการ” ต้องให้ “เลือก” น้อยที่สุดเท่าที่จะทำได้ เพื่อไม่ให้เกิดความแตกแยกข้ออ้างนี้ไร้เหตุผลอย่างที่สุด เพราะในช่วง 2 ทศวรรษที่ผ่านมา ความเปลี่ยนแปลงในชนบททั้งทางการเมือง เศรษฐกิจ การเมือง ได้ทำให้ชนบทเปลี่ยนไปอย่างไพศาล และ “ตื่น” เล่นการเมืองเป็น สร้าง “ความสัมพันธ์เชิงอำนาจ” ในพื้นที่อย่างซับซ้อนเพื่อต่อรองภายในกลุ่ม รัฐ ทุน อย่างสลับซับซ้อน ที่คนในขบวนการ คมช. เกิดอีก 3 ชาติก็ไม่มีวันเข้าใจ

“การเลือกตั้ง” ได้ทำให้เกิดพลวัตในชนบท และคนในชนบทได้สร้างระบบการต่อรองผ่านการเลือกตั้ง ทำให้คนกลุ่มต่างๆ สร้างอำนาจได้อย่างยืดหยุ่น หลากหลาย ซึ่งการแย่งยึดทำลายการเลือกตั้งกำนัน ผู้ใหญ่บ้านทำให้สายใยของอำนาจในชนบทถูกตัดตอน บ่อนเซาะและเป็นการทำลายการเรียนรู้ในระบบประชาธิปไตยอย่างน่าเสียดาย

ประการที่สาม “ชนชั้นนำ - กลางสูง - เมือง - กทม.” มักบอกว่า “ชุมชนชนบทไทย” “หมู่บ้านไทย” “อะไรที่ไทยๆๆ” สงบสันติ สามารถแก้ไขปัญหาความขัดแย้งภายในได้โดยการไกล่เกลี่ยของ “ผู้ใหญ่” “ผู้อาวุโส” (ที่ปัจจุบันนี้ไม่ค่อยมีใครนับถือเท่าไหร่แล้ว) แล้วทำไมถึงบอกว่าการเลือกตั้งกำนัน ผู้ใหญ่บ้าน จะทำให้เกิดความแตกแยก และโปรดกลับไปอ่านข้างบน ((1) ประการที่สอง) จะทำให้เข้าใจสังคมไทยเพิ่มมากขึ้น

ประการที่สี่ การที่กำนัน ผู้ใหญ่บ้าน มีวาระ 60 ปี ค่าตอบแทนเพิ่มมากขึ้น ทำให้การแข่งขันเพื่อเข้าสู่ตำแหน่งข้างต้น มีการแข่งขันรุนแรง และมีการซื้อเสียงมากที่สุด รวมถึงเป็นอุปสรรคที่สำคัญของการกระจายอำนาจ การที่กำนันผู้ใหญ่บ้านอยู่ในตำแหน่งจนเกษียณอายุ 60 ปีนั้นทำให้กำนันผู้ใหญ่บ้านเกิดความห่างเหินกับประชาชนหรืออาจละเลยต่อการปฏิบัติหน้าที่ที่พึงกระทำเพราะไม่ต้องขอคะแนนเสียงจากประชาชนในระยะเวลาที่ยาวนาน

ประการที่ห้า การปลด ถอดถอนกำนัน ผู้ใหญ่บ้านออกจากตำแหน่งยากมากจากเงื่อนไขของ พ.ร.บ. 11 ทำให้การกระทำของกำนัน ผู้ใหญ่บ้านบางส่วนไม่ต้องรับผิดชอบต่อประชาชน รับผิดชอบต่อนายอย่างเดียวการที่ไม่ต้องยึดโยงกับประชาชนอย่างต่อเนื่อง ทำให้ขาดความรับผิดชอบต่อประชาชนต้องเอาใจนาย (ซึ่งก็เป็นมรดกบาปที่ควรสะสาง) ทำให้ “สัมพันธภาพเชิงอำนาจในหมู่บ้าน” เปลี่ยนไป อย่างยากที่จะควบคุม

แม้ว่าขณะที่เขียนบทความนี้นายจารุพงศ์ เรืองสุวรรณ รมว.กระทรวงมหาดไทย และหัวหน้าพรรคเพื่อไทยได้ชะลอ (โดยให้ ส.ส.พรรคเพื่อไทยที่เสนอ) ร่างแก้ไข พ.ร.บ. 11 ออกไป และรับปากว่าจะทำตามความต้องการของกำนัน ผู้ใหญ่บ้านที่ชุมนุมประท้วงหน้าพระบรมรูปทรงม้า ซึ่งเป็นเรื่องที่น่าเสียดายเป็นอย่างยิ่ง ทั้งที่พรรครัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชน และมักอ้างว่า “เป็นพรรคที่ต่อสู้เพื่อประชาธิปไตย” “มวลชน” ฯลฯ กลับไม่กล้าแก้ไข พ.ร.บ. 11 นี้

อย่างไรการแก้ไข พ.ร.บ. 11 (หาดูสาระ พ.ร.บ. นี้ตามสื่อทั่วไป) เบื้องต้นแทบไม่กระทบกับผู้ดำรงตำแหน่งในปัจจุบัน แต่ในทางกลับกันกับเป็นการเพิ่มช่องทางให้ผู้ที่กำลังเกษียณ และเป็นที่ไว้วางใจของประชาชนสามารถสมัครรับเลือกตั้งได้อีก เป็นการคืน “กำนัน ผู้ใหญ่บ้าน” ให้แก่ประชาชน และด้วยเหตุผลข้างต้นสมควรที่จะมีการแก้ไข พ.ร.บ. 11 นี้อย่างเร่งด่วน

สำนักงานบัญชี,สำนักงานสอบบัญชี,ทำบัญชี,สอบบัญชี,ที่ปรึกษา,การจัดการ,เศรษฐกิจการลงทุน