ธนาคารแห่งประเทศญี่ปุ่น

โดย : ดร.ประศาสน์ ตั้งมติธรรม

จาก กรุงเทพธุรกิจออนไลน์

ธนาคารแห่งประเทศญี่ปุ่นจัดตั้งขึ้นในปีเมจิที่ 15 หรือ ค.ศ. 1882 สาเหตุในการจัดตั้งมาจากภาวการณ์ภายหลังการปฏิรูปประเทศให้ทันสมัย

ที่มีการบ่มเพาะและส่งเสริมอุตสาหกรรมภายในประเทศอย่างขนานใหญ่ แต่พื้นฐานทางการเงินการคลังยังไม่มีเลย รัฐบาลในสมัยนั้นใช้วิธีออกธนบัตรที่แลกเปลี่ยนเป็นโลหะมีค่าไม่ได้เป็นแหล่งเงินทุนในการพัฒนาประเทศทั้งหมด เมื่อเกิดสงครามเซอินันในปี 1877 ที่ไซโก ทาคาโมริก่อการกบฏ ค่าใช้จ่ายสงครามยิ่งทำให้เกิดภาวะเงินเฟ้ออย่างรุนแรงอันเนื่องมาจากการออกธนบัตรที่มากเกินไป

ในปีเมจิที่ 14 หรือ คศ. 1881 มัทสึคาตะ มาซาโยชิ (松方正義) เสนาบดีกระทรวงการคลังในสมัยนั้น มีความเห็นว่าจะต้องจัดการกับปัญหาเงินเฟ้ออันเนื่องมาจากปริมาณของธนบัตรที่แลกคืนไม่ได้ โดยการสะสมโลหะมีค่าอันได้แก่ทองกับเงินเพื่อใช้หนุนหลังการออกธนบัตรซึ่งจะสามารถแลกเปลี่ยนเป็นโลหะมีค่าได้ ในการนี้จะต้องจัดตั้งธนาคารกลางที่จะดูแลให้มูลค่าของธนบัตรมีเสถียรภาพ ระบบธนาคารที่จะมีธนาคารกลางเป็นศูนย์กลางของระบบการเงิน ตลอดจนถึงระบบสินเชื่อสมัยใหม่ด้วย ในปีเมจิที่ 15 หรือ คศ. 1882 มัทสึคาตะจึงได้จัดทำแนวคิดการจัดตั้งธนาคารกลางเสนอต่อรัฐบาลในสมัยนั้น

มัทสึคาตะ มาซาโยชิ เกิดปี 1835 บิดามารดาเสียตั้งแต่เขายังเยาว์วัย แต่เขาขยันเรียน เมื่ออายุ 16 ปีถูกรับเข้าในตระกูลสัทสึมะได้ทำงานใกล้ชิดเจ้าเมืองชิมัทสึ ฮิซามิทสึและได้รับความเอ็นดูจากโอคุโบ โตชิมิจิ หนึ่งในคณะทูตญี่ปุ่นคณะแรกที่ออกไปดูงานในยุโรปและสหรัฐอเมริกาในปี 1871 ภายหลังการปฏิรูปสมัยเมจิได้ดำรงตำแหน่งผู้ว่าราชการจังหวัดโออิตะ หัวหน้าจัดเก็บภาษีของรัฐบาล และปลัดกระทรวงการคลังตามลำดับ จนได้รับตำแหน่งเสนาบดีกระทรวงมหาดไทยในปี 1880 หลังจากนั้นยังได้รับตำแหน่งเสนาบดีกระทรวงการคลังในรัฐบาลต่างๆ อาทิ อิโตฮิโรบูมิ คุโรดะคิโยทากะ ยามางาตะอาริโทโม อิโตครั้งที่ 2 และ ยามางาตะครั้งที่ 2 จนกระทั่งเขาเองก็มีโอกาสเป็นนายกรัฐมนตรี 2 ครั้งและควบตำแหน่งเสนาบดีกระทรวงการคลังด้วย เขาจึงเป็นผู้ที่เชี่ยวชาญและคว่ำหวอดในเรื่องการคลังของรัฐบาลมากที่สุดในยุคนั้น

ในปี 1878 ขณะดำรงตำแหน่งปลัดกระทรวงการคลัง มัทสึคาตะได้เดินทางไปที่ฝรั่งเศสในฐานะรองผู้อำนวยการสำนักงานนิทรรศการการค้าโลกที่ฝรั่งเศส รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังของฝรั่งเศสในสมัยนั้นชื่อ เลออน เซ เขาเป็นหลานของนักเศรษฐศาสตร์ชื่อดังเจ้าของ “กฎแห่งเซ” ที่ว่า “อุปทานย่อมสร้างอุปสงค์ขึ้นในตัวมันเอง” และยังเป็นนักเศรษฐศาสตร์ที่เขียนหนังสือเกี่ยวกับการเงินการคลังจำนวนมาก พร้อมๆ กับเป็นนักการเมืองด้วย มัทสึคาตะได้พบและสนทนากับเซบ่อยๆ และรู้สึกถึงความจำเป็นในการจัดตั้งธนาคารกลางและทำให้ระบบการเงินมีสภาพคล่องเพื่อเป็นการช่วยฟื้นฟูระบบการคลัง เขาจึงได้เอ่ยปากขอทำการศึกษาธนาคารแห่งประเทศฝรั่งเศส

แต่ว่าธนาคารแห่งประเทศฝรั่งเศสเป็นธนาคารกลางเก่าแก่มีโครงสร้างองค์กรและการบริหารงานที่เป็นประเพณีปฏิบัติที่ซับซ้อนมายาวนาน จึงเป็นเรื่องยากที่จะศึกษาทำความเข้าใจได้อย่างชัดเจน เซจึงแนะนำให้ไปทำการศึกษาธนาคารแห่งประเทศเบลเยียมแทน เนื่องจากเพิ่งจัดตั้งมาไม่นาน จึงมีระเบียบและโครงสร้างที่ชัดเจนไม่ซับซ้อนมากนัก ธนาคารแห่งประเทศเบลเยียมจัดตั้งขึ้นในปี 1850 ช้ากว่าธนาคารแห่งประเทศฝรั่งเศสถึง 50 ปี

มัทสึคาตะทำตามคำแนะนำโดยได้ทิ้ง คาโต ซูซูมุ เลขานุการกระทรวงการคลัง (เทียบเท่าทหารระดับร้อยเอก) ไว้ที่บรัสเซลให้ทำการศึกษาระบบของธนาคารแห่งประเทศเบลเยียม เมื่อเขาดำรงตำแหน่งเสนาบดีกระทรวงการคลังในปี 1881 ได้ส่งเสริมให้คาโตดำรงตำแหน่งหัวหน้ากรมธนาคารและเริ่มต้นร่างระเบียบว่าด้วยการจัดตั้งธนาคารแห่งประเทศญี่ปุ่น ตามอย่างธนาคารแห่งประเทศเบลเยียม หลังจากนั้นได้นำเสนอต่อประธานเสนาบดี ซันโจ ซาเนโตมิ และประกาศใช้ในวันที่ 10 ตุลาคม 1882

เหตุผลที่อยู่เบื้องหลังการจัดตั้งธนาคารแห่งประเทศญี่ปุ่นมีอยู่ว่า ตั้งแต่การปฏิรูปเมจิเป็นต้นมา การคลัง การเงิน และเงินตรา มีเรื่องที่จะต้องปฏิรูปในด้านต่างๆ เช่น การเงินตึงตัว อัตราดอกเบี้ยสูง การออกธนบัตรอย่างไม่มีหลักเกณฑ์ เงินทุนธนาคารมีน้อย หน่วยงานรับจ่ายคลังหลวงไม่มี และการซื้อขายตราสารทางการเงินไม่เป็นที่นิยม แม้ว่ารัฐบาลสมัยนั้นจะได้จัดทำระบบธนาคารแห่งชาติในปี 1872 และจัดตั้งธนาคารโยโกฮามาโชคิน ในปี 1880 แต่ก็เป็นการแก้ไขปัญหาเพียงชั่วคราวเท่านั้น การจัดตั้งธนาคารกลางจะเป็นการแก้ไขปัญหาการคลังรัฐบาลที่ฝืดเคืองและเป็นการมอบหมายบทบาทที่จะเป็นองค์กรหลักทางเศรษฐกิจให้แก่ประเทศญี่ปุ่น ชื่อของธนาคารกลางที่จะจัดตั้งนั้นได้มีการสมมติไว้ในร่างว่า “ธนาคารกลางแห่งจักรวรรดิญี่ปุ่น” (日本帝国中央銀行) ในตอนหลังได้มีการถกเถียงกันในกระทรวงการคลังอีกหลายชื่อ เช่น ธนาคารโตโย (東洋銀行) ธนาคารไทโต (泰東銀行) และธนาคารโตเกียว (東京銀行) เป็นต้น แต่ในที่สุดก็มาลงเอยที่ “ธนาคารแห่งประเทศญี่ปุ่น” (日本銀行) ธนาคารกลางจะต้องอยู่ใต้การควบคุมกำกับของรัฐบาลมีบทบาทสำคัญในการคลังของรัฐบาล ขจัดข้อขัดข้องทางการเงินของประชาชนและอำนวยความสะดวกการรับจ่ายของคลังหลวง

สถานที่ตั้งครั้งแรกของธนาคารแห่งประเทศญี่ปุ่นอยู่ที่อาคารของสำนักงานสาขาโตเกียวเดิมของคณะกรรมการบุกเบิกพัฒนาฮอกไกโด ที่เชิงสะพานเออิไตในโตเกียว เริ่มแรกมีพนักงาน 55 คน ซึ่งมีจำนวนประมาณ 3 เท่าของธนาคารแห่งประเทศอังกฤษในตอนจัดตั้งครั้งแรก ต่อมาได้ย้ายมาอยู่ ณ สถานที่ตั้งปัจจุบันที่นิฮอนบาชิในปี 1896 ที่ดินอันเป็นที่ตั้งของธนาคารแห่งประเทศญี่ปุ่นปัจจุบันเดิมเป็นโรงงานผลิตและสถานที่เก็บเหรียญกษาปณ์ทองและเงินในสมัยโทกุงาวา เรียกว่า “คินซ่า” กับ “กินซ่า” ในสมัยนั้นการผลิตเหรียญกษาปณ์จะถูกควบคุมอย่างเข้มงวดและจะต้องส่งเหรียญกษาปณ์ที่ได้ทั้งหมดให้แก่รัฐบาลบะขุฝุ ประตูโตกิวะที่อยู่ติดกับ “คินซ่า” เป็นประตูสำคัญที่เชื่อมระหว่างนิฮอนบาชิ อันเป็นศูนย์พาณิชย์กรรมและตัวเมืองเอโดะ อันเป็นศูนย์กลางการปกครอง นี่คือเหตุผลสำคัญที่ธนาคารแห่งประเทศญี่ปุ่นได้เลือกที่นี่เป็นสถานที่ตั้งแต่นั้นมา

ระเบียบว่าด้วยธนาคารแห่งประเทศญี่ปุ่นได้กำหนดระยะเวลาการดำเนินงานไว้ 30 ปีนับตั้งแต่วันที่ 10 ตุลาคม 1882 ซึ่งจะหมดอายุลงในวันที่ 9 ตุลาคม 1912 แต่ด้วยความผิดพลาดบางประการ ใบอนุญาตได้ระบุไว้เป็นปี 1913 แต่ก็มีการแก้ไขให้ถูกต้องในปี 1894 ดังนั้น การต่ออายุอีก 30 ปี ในปี 1912 จึงไปหมดอายุในปี 1942 และได้มีการประกาศใช้ “กฎหมายว่าด้วยธนาคารแห่งประเทศญี่ปุ่น” ใหม่ในปีนั้น โดยมีการเปลี่ยนแปลงระบบอย่างขนานใหญ่

ในสมัยนั้น ฝ่ายธนาคารแห่งประเทศญี่ปุ่นเห็นว่า การดำเนินนโยบายทางการเงินผ่านธุรกรรมในตลาดควรจะต้องใช้รูปแบบองค์กรที่เป็นบริษัทจำกัด แต่กระทรวงการคลังภายใต้ภาวะสงครามที่ยึดถือการควบคุมเศรษฐกิจเบ็ดเสร็จเห็นว่า รูปแบบบริษัทจำกัดไม่เหมาะสมและจะต้องใช้รูปแบบองค์กรเฉพาะกิจ ความเป็นอิสระของธนาคารกลางจึงไม่ได้รับความสนใจจากรัฐบาลกลาง

ดังนั้น กฎหมายว่าด้วยธนาคารแห่งประเทศญี่ปุ่น จึงสะท้อนสภาวะสังคมในขณะนั้น ดังนี้

มาตรา 1 ธนาคารแห่งประเทศญี่ปุ่นมีวัตถุประสงค์ในการพัฒนากำลังทางเศรษฐกิจของประเทศที่เหมาะสม จึงควรจะมีเป้าหมายในการควบคุมปริมาณเงินหมุนเวียน ปรับปรุงระบบการเงิน และ รักษาการเจริญเติบโตของสินเชื่อให้เป็นไปตามนโยบายของประเทศ

มาตรา 2 ธนาคารแห่งประเทศญี่ปุ่นจะต้องดำเนินงานโดยถือเป็นภารกิจที่จะต้องบรรลุเป้าหมายของประเทศโดยเฉพาะ

ผู้ว่าการและรองผู้ว่าการของธนาคารได้รับการแต่งตั้งจากคณะรัฐมนตรีและกรรมการได้รับการแต่งตั้งจากรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังโดยการเสนอชื่อของผู้ว่าการ รัฐบาลมีอำนาจถอดถอนกรรมการออกจากตำแหน่ง

เนื้อหาของกฎหมายว่าด้วยธนาคารแห่งประเทศญี่ปุ่นภายใต้รัฐบาลในภาวะสงครามดังกล่าวข้างต้น ตลอดจนเนื้อหาในส่วนอื่นๆ ก็ยังคงอยู่ในกฎหมายว่าด้วยธนาคารแห่งประเทศญี่ปุ่นภายหลังสงคราม ซึ่งอาจกล่าวได้ว่าไม่มีความเหมาะสมกับระบบเศรษฐกิจตลาดเสรีภายหลังสงครามแม้แต่น้อย แม้ว่าบทบัญญัติว่าด้วยการขออนุมัติเพื่อแต่งตั้งคณะกรรมการนโยบายและกำหนดเปลี่ยนแปลงอัตราดอกเบี้ยนโยบายจะมีการยกเลิกไปแล้วในปี 1949 ภายใต้การยึดครองของกองทัพสัมพันธมิตร แต่แนวทางหลักก็ยังไม่ได้มีการเปลี่ยนแปลงใดๆ จนกระทั่ง กฎหมายว่าด้วยธนาคารแห่งประเทศญี่ปุ่น ฉบับปัจจุบันที่ประกาศใช้ในวันที่ 18 มิถุนายน 1997

หน้าหลักของเว็บไซต์ธนาคารแห่งประเทศญี่ปุ่นได้ให้เหตุผลของการปฏิรูปกฎหมายธนาคารแห่งประเทศญี่ปุ่นไว้ดังนี้

1. แนวโน้มการทบทวนโครงสร้างทางการเงินทั้งระบบมีสูงขึ้น

2. ความเคลื่อนไหวระดับนานาชาติในเรื่องอิสระของธนาคารกลางมีมากขึ้น

3. การปรับโครงสร้างระบบการเงินของญี่ปุ่นเพื่อตอบสนองต่อตลาดที่มีลักษณะระหว่างประเทศมากขึ้น

เหตุผลข้อ 1 อาจเห็นได้จากการที่เศรษฐกิจญี่ปุ่นได้รับผลกระทบจากการเปลี่ยนแปลงอย่างขนานใหญ่ ผ่านการเกิดขึ้นและพังทลายของฟองสบู่ในราคาสินทรัพย์ตั้งแต่ช่วงครึ่งแรกของทศวรรษที่ 1980 โดยเฉพาะอย่างยิ่งตั้งแต่ครึ่งหลังของทศวรรษ 1990 ระบบการเงินขาดเสถียรภาพเป็นอย่างมาก ประชาชนเกิดความรู้สึกที่ว่ากระทรวงการคลังที่เป็นผู้ดูแลนโยบายการเงินและการคลังโดยรวมควรจะต้องมีความรับผิดชอบ การล้มละลายของสถาบันการเงินเพื่อการเคหะและธนาคารไดวาในปี 1995 กลายเป็นปัญหาทางการเมืองและปัญหาระหว่างประเทศ จนทำให้เห็นว่า กระทรวงการคลังไม่มีความสามารถในการบริหารระบบการเงินและนำไปสู่การแยกอำนาจการบริหารการเงินออกจากกระทรวงการคลังในปี 1996

เหตุผลข้อ 2 และ 3 เป็นเรื่องของกระแสทั่วโลกที่ว่า ความเป็นอิสระมากขึ้นของธนาคารกลางกลายเป็นมาตรฐานระหว่างประเทศ ตั้งแต่ทศวรรษที่ 1960-1970 เยอรมนีและสวิตเซอร์แลนด์ได้ให้อิสระแก่ธนาคารกลางมากขึ้น ธนาคารกลางจำนวนหนึ่งไม่ได้ให้ความสนใจเฉพาะระดับราคาสินค้าเท่านั้น แต่ยังแสวงหาการสร้างความสมดุลระหว่างระดับการจ้างงานและดุลชำระเงินระหว่างประเทศด้วย อย่างไรก็ตาม ธนาคารกลางที่มีเป้าหมายทางเศรษฐกิจหลายอย่างมักจะอยู่ภายใต้อำนาจของกระทรวงการคลัง ส่วนธนาคารกลางที่มีเป้าหมายเฉพาะระดับราคามักเป็นอิสระมากกว่าเนื่องจากหลายๆ ประเทศทั่วโลกเริ่มประจักษ์ว่า ภาวะเงินเฟ้อไม่ได้นำไปสู่ภาวะเศรษฐกิจที่ดีเสมอไป

การเปลี่ยนแปลงกฎหมายว่าด้วยธนาคารแห่งประเทศญี่ปุ่นในปี 1997 มีหลักใหญ่อยู่ที่วัตถุประสงค์และธรรมาภิบาล โดยการยกเลิกอิทธิพลการควบคุมธนาคารกลางจากรัฐบาล ดังนี้

มาตรา 1 ได้ระบุวัตถุประสงค์ไว้ว่า “เพื่อดำเนินการควบคุมปริมาณเงินหมุนเวียนและการเงิน พร้อมๆ กับการออกธนบัตรหมุนเวียน” “มีจุดมุ่งหมายเพื่อรักษาสภาพคล่องของระบบชำระเงินระหว่างธนาคารและสถาบันการเงินอื่น”

มาตรา 2 ระบุว่า “การควบคุมปริมาณเงินและระบบการเงินอยู่ภายใต้ปรัชญาในอันที่จะสนับสนุนการพัฒนาทางเศรษฐกิจอย่างมั่นคงโดยผ่านเป้าหมายเสถียรภาพของระดับราคา”

มาตรา 4 ด้วยมุมมองในอันที่จะสนับสนุนการพัฒนาอย่างยั่งยืนของเศรษฐกิจของประเทศให้สอดคล้องกับนโยบายเศรษฐกิจของรัฐบาล ธนาคารกลางจะต้องทำความเข้าใจอย่างเต็มที่กับรัฐบาลเพื่อให้มีความสอดคล้องกับทิศทางหลักของนโยบายเศรษฐกิจของรัฐบาล

มาตรา 5 “....อย่างไรก็ตาม จะต้องคำนึงถึง อิสระในการดำเนินงานพร้อมๆ กับการเคารพในอิสระของนโยบายรัฐบาล....”

มาตรา 15 “....เพื่อเป็นหลักประกันในเชิงระบบต่อความเป็นอิสระเช่นนี้ อำนาจของคณะกรรมการนโยบายจะมีมากขึ้นในกฎหมายฉบับนี้....” มาตรา 16 “....ระบบกรรมการที่เป็นตัวแทนจากรัฐบาลจะถูกยกเลิก....”

มาตรา 25 “....การถอดถอนกรรมการด้วยเหตุผลที่ความเห็นแตกต่างกับรัฐบาลสามารถทำได้ในกฎหมายเดิม แต่กฎหมายฉบับนี้จะบัญญัติมาตราที่รับประกันสถานภาพโดยจำกัดให้การถอดถอนสามารถทำได้เฉพาะกรณีที่สภาพร่างกายหรือจิตใจเป็นอุปสรรคต่อการทำหน้าที่เท่านั้น ....”

มาตรา 23 “....การแต่งตั้งผู้ว่าการ รองผู้ว่าการ และกรรมการของคณะกรรมการธนาคารของรัฐบาลจะต้องได้รับความเห็นชอบจากสภาทั้งสองเท่านั้น” ข้อความนี้ทำให้เกิดความวุ่นวายมากในปี 2008 เมื่อสภาทั้งสองมีพรรคการเมืองเสียงข้างมากแตกต่างกันจนไม่สามารถนำไปสู่ความเห็นชอบแต่งตั้งผู้ว่าการธนาคารกลางได้จนตำแหน่งว่างอยู่เป็นเวลานานภายหลังจากที่ผู้ว่าการคนเดิมหมดวาระไปแล้ว

โปรดสังเกตว่า ความเป็นอิสระของธนาคารกลางญี่ปุ่นไม่ได้มีบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญในลักษณะของฝ่ายตุลาการอย่างที่หลายๆ ประเทศมีอยู่ แต่เป็นเพียงข้อกำหนดในเชิงการควบคุมตนเองของรัฐบาลในเชิงจริยธรรมเท่านั้น

อย่างไรก็ตาม ความเป็นอิสระของธนาคารกลางญี่ปุ่นนี้ได้รับการปฏิเสธจากฝ่ายการเมืองภายใต้ประวัติศาสตร์อันยาวนาน จึงไม่ได้มีความเข้มแข็งอย่างในประเทศตะวันตก เช่น เยอรมนีที่ประชาชนตระหนักในความเดือดร้อนจากภาวะเงินเฟ้อที่รุนแรงและให้ความสำคัญกับอิสรภาพของธนาคารกลาง แม้ว่าญี่ปุ่นจะเคยประสบกับภาวะเงินเฟ้อรุนแรงในทศวรรษที่ 1970 แต่ก็ไม่ถึงขั้นที่จะทำให้ประชาชนมีความตระหนักในลักษณะเดียวกัน

นอกจากนี้ ภาวะที่นโยบายการเงินไม่อาจช่วยให้เศรษฐกิจญี่ปุ่นหลุดพ้นจากความตกต่ำได้ยิ่งทำให้ประชาชนไม่อาจให้ความเชื่อถือแก่ธนาคารกลางได้ โดยเฉพาะกรณีที่ผู้ว่าการคนแรกภายหลังกฎหมายใหม่ดำเนินนโยบายผิดพลาดในการแก้ไขเศรษฐกิจตกต่ำโดยการใช้นโยบายเงินเยนแข็งค่าและการยกเลิกอัตราดอกเบี้ยนโยบายศูนย์เปอร์เซ็นต์ ยิ่งทำให้ความเชื่อถือต่อธนาคารกลางเลวร้ายลงไปอีก

--------------------------

ที่มา : โอคินะ คุนิโอะ, ธนาคารแห่งประเทศญี่ปุ่น. (日本銀行) โตเกียว : ชิคุมะชินโช, 2013. บทที่ 3

สำนักงานบัญชี,สำนักงานสอบบัญชี,ทำบัญชี,สอบบัญชี,ที่ปรึกษา,การจัดการ,เศรษฐกิจการลงทุน