จากประชาชาติธุรกิจ

หากกล่าวถึง "นโยบายเศรษฐกิจฐานราก" หลายคนอาจนึกถึง "นโยบายประชานิยม" แต่ในมุมมองของกลุ่มจับตานโยบายรัฐบาล (Policy Watch) คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ นโยบายฐานรากไม่ใช่นโยบายประชานิยม

แต่หมายถึงนโยบายที่ส่งผลตรงถึง คนฐานรากโดยไม่ต้องรออานิสงส์ (trickle down) จากการเติบโตของภาคเศรษฐกิจอื่น ๆ ไหลรินมาสู่คนฐานราก แต่จะต้องเป็นนโยบายที่มีผลปรับโครงสร้างสังคมและเศรษฐกิจให้มีความเท่า เทียมกันมากขึ้น

ดร.ปัทมาวดี โพชนุกูล ซูซูกิ คณบดีคณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ในฐานะหัวหน้ากลุ่มจับตานโยบายรัฐบาล มีความเห็นว่า รัฐบาลอาจจำเป็นต้องมีนโยบายฐานราก มุ่งตรงสู่คนระดับฐานรากหญ้าโดยตรงที่ไม่ใช่นโยบายประชานิยม แต่ต้องมองให้กว้างกว่านั้น ซึ่งแบ่งได้เป็น 4 ชุดนโยบาย ได้แก่ นโยบายสวัสดิการสังคม นโยบายด้านการผลิต นโยบายภาษี และนโยบายด้านการปกครองและความยุติธรรม

โดยนโยบายสวัสดิการสังคม จะมุ่งเน้นด้านคุณภาพชีวิต สร้างศักยภาพ ช่วยลดรายจ่าย นโยบายด้านการผลิต จะดูด้านการตลาด ราคา แรงงาน สถาบัน (กติกา) ที่มีผลด้านการพึ่งตนเองทางเศรษฐกิจ นโยบายด้านภาษี เน้นเรื่องการเพิ่มประสิทธิภาพ ปรับการกระจายภาระภาษีและการกระจายผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจเสียใหม่

"รัฐบาล พูดบ่อยเรื่องนโยบายสวัสดิการสังคม แต่เราไม่อยากให้หลงทางว่า สวัสดิการสังคมเป็นหัวใจหลักเรื่องเดียวที่จะส่งผลตรงถึงคนฐานราก อยากให้รัฐบาลมองนโยบายฐานรากทั้ง 4 ด้านอย่างสมดุล อย่าไปเน้นด้านใดด้านหนึ่งแล้วละเลยด้านอื่น โดยเฉพาะนโยบายด้านการปกครองและความยุติธรรม ซึ่งอาจไม่เป็นเรื่องเศรษฐกิจโดยตรง แต่ก็มีปัญหาอยู่มาก" ดร.ปัทมาวดีกล่าว

นั่น คือแนวคิดและที่มาของหัวข้อการแถลงข่าวครั้งที่ 11 เมื่อวันที่ 7 มิ.ย. 2553 ของกลุ่มจับตานโยบายรัฐบาล ภายใต้ชื่อ "นโยบายเศรษฐกิจฐานราก-นโยบายข้าว" กลุ่มจับตานโยบายรัฐบาลประเมินว่า หากทำสำเร็จจะเป็นแนวทางหนึ่งช่วยแก้ปัญหาความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจและ สังคมได้ ซึ่งสอดคล้องกับแผน ปรองดองของรัฐบาล

"นโยบายข้าว" แม้จะมีการพูดถึงกันมากและเกือบจะเป็นนโยบายหลักของทุกรัฐบาล ไม่ว่าจะเป็นโครงการรับจำนำข้าวจนถึงโครงการประกันรายได้เกษตรกร ซึ่งในหลักการดีกว่าโครงการรับจำนำข้าว เพราะเน้นให้ผลประโยชน์ตกแก่เกษตรกรผู้ปลูกข้าว ลดการรั่วไหลของงบประมาณ ส่งเสริมเรื่องการปรับปรุงพันธุ์ และสอดคล้องกับการดำเนินการช่วยเหลือเกษตรของอารยประเทศ

แต่ ผลของการดำเนินนโยบายข้าว ดูเหมือนจะยังไม่สามารถเปลี่ยนแปลงโครงสร้างภาคเกษตรได้อย่างที่ควรจะเป็น เห็นได้จากฐานะเกษตรกรหรือชาวนาที่ได้ชื่อว่าเป็นกระดูกสันหลังของชาติ กลับเป็นกลุ่มคนที่อาจกล่าวได้ว่ายากจนที่สุดในประเทศ ทั้งที่เป็นแรงงานผลิตข้าว ทำให้ประเทศไทยมีชื่อเสียงติดอันดับการส่งออกข้าวมากที่สุดในโลก ที่สำคัญยังเป็นปัญหาที่ก่อให้เกิดความ เหลื่อมล้ำของสังคมและเศรษฐกิจไทยที่เรื้อรังมายาวนาน สะท้อนให้เห็นว่านโยบายข้าวมีความสำคัญที่มีผลกระทบต่อการทำมาหากินของชาว บ้าน ซึ่งมีช่องว่างให้รัฐบาลทำอะไรได้อีกมาก

จากผลการศึกษาของกลุ่ม จับตานโยบายได้ชี้ให้เห็นถึง "จุดอ่อน" เชิงนโยบายของการแก้ปัญหาข้าว พบว่าสาเหตุสำคัญคือการขาดความเชื่อมโยงและมีปัญหาความขัดแย้งเชิงนโยบายของ หน่วยงานต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้องโดยเฉพาะกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ ที่ดูด้านการผลิต กับกระทรวงพาณิชย์ ที่ดูด้านการตลาด ที่สำคัญนโยบายเกิดการรั่วไหล

เพราะฉะนั้น หากจะแก้ปัญหาข้าวอย่างจริงจัง กลุ่มจับตานโยบายรัฐบาลเสนอว่า ต้องมี "สถาบันเกษตรกร"

ดร.ประชา คุณธรรมดี อาจารย์ประจำคณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ หนึ่งในทีมงานของกลุ่มจับตานโยบายรัฐบาล ซึ่งเป็นผู้แถลงข่าวในรายละเอียดเรื่องนี้ระบุว่า แนวคิดการจัดตั้งสถาบันเกษตรกรต้องเป็นสถาบันที่เชื่อมโยง 3 องค์ประกอบ คือ การผลิต การตลาด และสถาบัน (กติกา) ถ้าเกิดขึ้นได้จริงเรื่องการจัดสรรเงินกู้ให้เกษตรกรจะต้องเข้าร่วมไปอยู่ เป็นอำนาจของสถาบันนี้ด้วย

"เรื่องเงินกู้ถือว่าเป็น "หัวใจ" สำคัญในการผลิตทั้งสิ้น เพราะฉะนั้นจึงเห็นด้วยกับนโยบายรัฐบาลที่ลดหนี้ให้เกษตรกร 50% และที่เหลืออีก 50% ให้ผ่อนจ่ายโดยมีพันธสัญญาต้องเข้าอบรมเรื่องการดำเนินการเกี่ยวกับกระบวน การผลิตข้าวโดยผ่านธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร (ธ.ก.ส.) และหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง" ดร.ประชากล่าว

ดร.ประชาได้ตัวอย่างความ ไม่เชื่อมโยงและความขัดแย้งเชิงนโยบายที่เห็นได้ชัดที่สุด คือ ประเด็นที่ขณะนี้เรากำลังประสบปัญหามีปริมาณน้ำในเขื่อนต่ำมาก แต่เกษตรกรได้รับสัญญาณจากกระทรวงที่สนับสนุนด้านการตลาดว่าจะทำให้ราคา ข้าวอยู่ในระดับที่พอรับได้ นั่นคือการส่งสัญญาณที่ผิดไปสู่เกษตรกร ทำให้เกษตรกรเร่งปลูกข้าว และเมื่อไม่มีน้ำเกษตรกรก็เสียหาย ในที่สุดก็กลับมาที่รัฐบาลต้องไปชดเชยอีก

"ปัญหานี้คือการขาดการ เชื่อมโยงด้านการผลิตและด้านการตลาด เพราะฉะนั้นถ้าเรารู้ว่าน้ำจะขาดแคลนก็ต้องส่งสัญญาณว่า น้ำจะไม่มีต้องชะลอการเพาะปลูก หรือลดการเพาะปลูก ก็จะทำให้ราคาข้าวปรับขึ้นได้เองในรอบหน้าเช่นเดียวกัน" ดร.ประชากล่าว

ส่วน ปัญหาความขัดแย้งเชิงนโยบายมีตัวอย่างที่ชัดเจน คือ โครงการการประกันรายได้เกษตรกร ซึ่งรัฐบาลมีนโยบายว่าจะยกเว้นในการประกันโดยการห้ามปลูกพันธุ์ต่าง ๆ แต่กระทรวงพาณิชย์ออกกฎมาว่า ถ้าเป็นพันธุ์คุณภาพต่ำยังได้รับการคุ้มครองในส่วนชดเชยได้อีกด้วย จึงเป็นแรงจูงใจทำให้เกษตรกรไม่ยอมเปลี่ยนพันธุ์ข้าวในการผลิต ทำให้ได้ข้าวมีคุณภาพต่ำ ซึ่งเป็นปัญหาต้องแก้ไข

"นั่นเป็นการขัด แย้งกันในด้านนโยบายของกระทรวงพาณิชย์กับทางรัฐบาล ส่งผลให้จุดมุ่งหมายหนึ่งของการประกันรายได้เกษตรกรที่ต้องการพัฒนาทำให้ พันธุ์ข้าวของไทยดีขึ้น แทนที่จะเหมือนในอดีตประมาณ 6-7 ปีที่เรามีข้าวคุณภาพต่ำเต็มไปหมดเลย อันเป็นผลจากโครงการรับจำนำข้าว ดังนั้นควรมีการปรับเปลี่ยนในเรื่องดังกล่าว" ดร.ประชาระบุ

อีก ตัวอย่างที่ ดร.ประชาชี้ให้เห็นถึงปัญหาความขัดแย้งเชิงนโยบายที่น่าสนใจ คือ ปัญหาราคาข้าวตกหรือราคาข้าวขาลงที่เกิดขึ้นในช่วง 2-3 เดือนที่ผ่านมา ได้มีการออกมาตรการหักค่าเสื่อมแบบขั้นบันได แต่มาตรการนี้คณะกรรมการนโยบายข้าวแห่งชาติ (กขช.) ตีตกไปแล้ว แต่มาตรการบางอย่างยังอยู่ เช่น ข้าวใหม่แลกข้าวเก่า ซึ่งมาตรการทั้งสองจะส่งผลระยะสั้นมาก ๆ ต่อราคาข้าวเปลือก หรือพูดง่าย ๆ คือ ส่งผลต่อเรื่องของการสร้าง "ภาพลวงตา" ในราคาข้าว ไม่ได้ทำให้ราคาข้าวเปลือกขึ้นทั้งระบบจริง และไม่คุ้มค่าในการดำเนินการเพราะมีต้นทุนการดำเนินการสูง

แต่สิ่ง ที่สำคัญที่สุดคือ มาตรการเหล่านี้ผิดวัตถุประสงค์หลักของการประกันรายได้ เนื่องจากโครงการประกันรายได้ต้องการให้เกษตรกรทุกคนมีสิทธิในโครงการด้วย การได้รับเงินชดเชย ไม่จำกัดสิทธิของเกษตรกรรายใดรายหนึ่ง แต่ทั้งสองมาตรการจะทำให้เกษตรกรบางรายเท่านั้นที่ได้ประโยชน์ โดยเฉพาะเกษตรกรนาปังจะได้รับประโยชน์จากมาตรการข้าวใหม่แลกข้าวเก่า

ประเด็น เรื่องความเชื่อมโยงในต่างประเทศที่มีการดำเนินการอย่างมีประสิทธิภาพ เช่น ที่ญี่ปุ่น กระทรวงเกษตรฯจะดูแลตั้งแต่ต้นทางถึงปลายทางการผลิตกล่าวคือ ดูกันตั้งแต่การผลิตจนถึงโต๊ะผู้บริโภคเลย ส่วนในสหรัฐ ดร.ประชาบอกว่า คล้าย ๆ กับญี่ปุ่นคือจะรวมกันอยู่ใน USAD (กระทรวงเกษตร) ที่นอกจากดูเรื่องการผลิต การตลาดแล้วยังดูเรื่องสินเชื่อ เรื่องทรัพยากร และดูในด้านระบบประกันด้วย จะมีหน่วยงานที่ดูแลด้านต่างประเทศโดยเฉพาะแต่จะอยู่ภายใต้ USAD ทำให้การเชื่อมโยงของเขาเป็นระบบ

"จริง ๆ แล้วจะเปลี่ยนเรื่องสินค้าเกษตรในบ้านเราต้องรวมการผลิตการตลาดเข้าด้วยกัน และระบบสนับสนุนทั้งหมดอย่างที่รู้กันว่า โครงการประกันรายได้เป็นโครงการนำร่อง ในอนาคตอาจต้องการประกันภัยพืชผลด้วย และรวมระบบประกันภัยระบบสินเชื่อเข้าด้วยกัน นี่คือหัวใจของการปรับโครงสร้างภาคเกษตร แต่ไม่แน่ใจว่าการปรับโครงสร้างเหล่านี้ได้ถูกระบุไว้ในแผนหรือไม่" ดร.ประชากล่าว

ขณะที่ ดร.ปัทมาวดีตั้งข้อสังเกตน่าสนใจว่า นโยบายข้าวที่กล่าวมาเป็นหนึ่งตัวอย่างที่ชัดเจน เวลาพูดถึงการปฏิรูปประเทศไทยแล้วทำไมไม่ทะลุสักที บางทีหลายเรื่องต้องรื้อกันจริง ๆ วิเคราะห์กันจริง ๆ โดยเฉพาะประเด็นเรื่อง "ความเชื่อมโยง" เพราะส่วนหนึ่งของความไม่สำเร็จของหลาย ๆ นโยบาย บางครั้งก็เกิดจากการ ขัดแย้งทางนโยบายของกระทรวงต่าง ๆ ทำให้ต้องคิดจริง ๆ ว่า ประเทศไทยถ้าจะทำอะไรคงต้องรื้อกันหลายเรื่องทีเดียว

อย่างไรก็ตาม ข้อเสนอให้จัดตั้ง "สถาบันเกษตรกร" เป็นเพียงหนึ่งในข้อเสนอของกลุ่มจับตานโยบายรัฐบาลหวังลึก ๆ ว่า "ฝันจะเป็นจริง" แต่ยังมีข้อเสนออื่นอีกที่ต้องทำควบคู่ไปด้วยนั่นคือ นโยบายที่สนับสนุนการสร้างองค์ความรู้ และแรงจูงใจในเรื่องข้าวให้สอดคล้องกับกระแสการเปลี่ยนแปลงของโลก

ดร.ประชา บอกตัวอย่างง่าย ๆ ให้เห็น คือ ในปัจจุบันนี้ไม่ว่าจะเป็นสหรัฐ พม่า หรือประเทศเพื่อนบ้าน ก็ส่งเสริมเรื่องการปลูกข้าวค่อนข้างมาก เพราะฉะนั้นต้องตามให้ทันกับการเปลี่ยนแปลงเหล่านี้ และมีนโยบายที่ปรับเปลี่ยนได้เพื่อทำให้กลไกต่างทำงาน

นอกจากนั้น กลุ่มจับตานโยบายรัฐบาลยังเสนอการสนับสนุนให้ภาครัฐควรดำเนินนโยบายประกัน รายได้เกษตรกรผู้ปลูกข้าวต่อไป แต่จำเป็นต้องมีกฎเกณฑ์ขึ้นมารองรับ เพื่อป้องกันไม่ให้เกิดการดำเนินนโยบายโดยมิชอบ เช่น การสวมสิทธิ์เกษตรกร การพยายามกดราคารับซื้อให้ต่ำกว่าราคาตลาด และการบังคับใช้กฎหมายต่าง ๆ เพื่อให้นโยบายประกันรายได้สอดคล้องกับสิ่งที่รัฐตั้งเป้าหมายไว้ตั้งแต่ต้น