จาก กรุงเทพธุรกิจออนไลน์

ดร.ศุภวุฒิ สายเชื้อ

คอลัมนิสต์ ผู้เชี่ยวชาญด้านการเศรษฐกิจ คอลัมน์ "เศรษฐศาสตร์จานร้อน"

ผมเชื่อว่าปัญหา หนี้สาธารณะจะเป็นประเด็นที่ต้องติดตามกันอย่างใกล้ชิดใน 3-5 ปีข้างหน้า

และจะเป็นปัจจัยเสี่ยงที่มีโอกาสฉุดรั้งการฟื้นตัวของเศรษฐกิจโลก มากที่สุด หรืออีกนัยหนึ่ง คือ ปัญหาหนี้สาธารณะจะเป็นปัจจัยที่เหนี่ยวรั้งการฟื้นตัวอย่างยั่งยืนของ เศรษฐกิจโลก
 

ทั้งนี้ ปัญหาหนี้สาธารณะในอนาคตนั้น จะเป็นปัญหาหนี้สาธารณะของประเทศพัฒนาแล้ว แตกต่างจากที่ผ่านมา ที่ปัญหาจำกัดอยู่กับประเทศกำลังพัฒนา เช่น ประเทศละตินอเมริกาและประเทศในทวีปแอฟริกา เป็นต้น อย่างไรก็ดี ประสบการณ์ในอดีตสะท้อนให้เห็นว่าประเทศ ที่เผชิญกับปัญหาหนี้สาธารณะนั้น จะได้รับผลกระทบทางเศรษฐกิจอย่างรุนแรงและต่อเนื่อง กล่าวคือ หนี้สาธารณะทำให้เศรษฐกิจชะงักงันเป็นเวลา 10 ปีได้เลยทีเดียว
 

สิ่งที่น่าเป็นห่วงในอนาคต คือ ประเทศพัฒนาแล้วที่กำลังจะมีปัญหาหนี้สาธารณะเป็นประเทศขนาดใหญ่ เช่น ยุโรป อเมริกาและญี่ปุ่น จีดีพีรวมกันคิดเป็นสัดส่วนกว่าครึ่งหนึ่งของจีดีพีโลก ดังนั้น หากครึ่งโลกมีปัญหาก็ยากที่จะมองว่าอีกครึ่งหนึ่งของโลกจะหลีกเลี่ยงผลกระทบ ไปได้ แต่ก็ต้องยอมรับว่าในอดีตเราไม่เคยเผชิญกับปัญหาเช่นนี้ จึงเป็นการยากที่จะคาดคะเนว่าอะไรจะเกิดขึ้น เช่น เราอาจคาดการณ์ได้ว่าเมื่อรัฐบาลมีปัญหาหนี้สาธารณะสิ่งแรกที่จะต้องทำ คือ การสร้างวินัยทางการคลัง แต่การรัดเข็มขัดของภาครัฐจะยิ่งทำให้เศรษฐกิจชะลอตัวลง เช่น กรณีของประเทศสเปนที่มีการว่างงานอยู่แล้ว 20% และจีดีพีหดตัวอยู่แล้วในปีนี้ แต่รัฐบาลก็ยังต้องลดเงินเดือนข้าราชการลง 5% และจะต้องเสนอมาตรการเพิ่มเติมให้ผู้ประกอบการสามารถปรับโครงสร้างธุรกิจได้ อย่างคล่องตัวยิ่งขึ้น (โดยการยอมให้ปลดคนงานได้ง่ายยิ่งขึ้น) และเพิ่มภาระให้กับประชาชน ซึ่งจะทำให้เกิดแรงต่อต้านทางการเมืองจนเป็นไปได้ว่าในที่สุดรัฐบาลจะไม่ สามารถผลักดันมาตรการดังกล่าวต่อไปได้ และคงต้องพลิกกลับมากดดันให้ธนาคารกลางเข้ามาช่วยผ่อนคลายภาระหนี้สาธารณะ โดยการเร่งซื้อพันธบัตรรัฐบาลมากขึ้นไปอีก (เช่น ปัจจุบันธนาคารกลางของยุโรปยินยอมเข้าซื้อพันธบัตรรัฐบาล แต่พยายามจำกัดการซื้อดังกล่าว) แต่การเปิดทางให้ธนาคารกลางพิมพ์เงินออกมาซื้อพันธบัตรรัฐบาลก็ย่อมจะส่งผล ให้เงินอ่อนค่าลงอย่างที่เห็นการอ่อนตัวลงของค่าเงินยูโรจาก 1.5 ดอลลาร์ มาเป็น 1.2 ดอลลาร์เท่ากับ 1 ยูโร ในระยะเวลาเพียงไม่กี่เดือน การอ่อนค่าของเงินนั้นในระยะสั้นอาจมองว่าเป็นสิ่งที่ดี เพราะจะช่วยเพิ่มการส่งออกและลดการนำเข้า แต่หากไม่ระมัดระวังค่าเงินอ่อนลงอย่างรวดเร็วจนเอาไม่อยู่ ตัวอย่างที่สุดโต่ง คือ ประเทศซิมบับเวซึ่งเงินเฟ้อสูงถึง 6.5 ยกกำลัง 107 เปอร์เซ็นต์ หรือ 6.5 ตามด้วย ศูนย์ 107 ตัว


ตัวอย่างของชีวิตประจำวัน คือ ค่ารถโดยสารตอนเย็นจะปรับราคาสูงขึ้นกว่าค่ารถโดยสารในตอนเช้า จนในที่สุด ประชาชนเลิกใช้เงินของประเทศตนเอง และหันไปใช้เงินตราต่างประเทศแทน ในกรณีที่เงินเฟ้อกำลังเริ่มเป็นปัญหาดอกเบี้ยระยะยาวก็จะปรับขึ้นอย่างรวด เร็ว ทำให้ปัญหาหนี้สาธารณะทวีความรุนแรงยิ่งขึ้น ซึ่งรัฐบาลจะต้องแก้ปัญหาโดยการกดดันให้ธนาคารกลางเร่งพิมพ์เงินเพิ่มช่วย รัฐบาล ซึ่งจะยิ่งทำให้เงินเฟ้อถีบตัวสูงขึ้น อันจะนำไปสู่การปะทุของเงินเฟ้อหรือ hyperinflation ได้ กล่าวโดยสรุป คือ ในช่วงแรกนั้น การจัดการกับปัญหาหนี้สาธารณะจะเริ่มด้วยการชะลอตัวและหดตัวของเศรษฐกิจ ซึ่งจะมีลักษณะของการฝืดเคืองรวมทั้งภาวะเงินฝืด ซึ่งหากประชาชนสามารถอดทนรับความทุกข์ยากได้ก็จะสามารถแก้ปัญหาได้ในที่สุด แต่หากอดทนไม่เพียงพอก็อาจทำให้สถานการณ์พลิกผันไปสู่ปัญหาเงินเฟ้อได้อย่าง รวดเร็ว ดังนั้น เศรษฐกิจจึงจะสามารถผันผวนได้อย่างรวดเร็ว
 

หากจะดูว่าประเทศจะมีปัญหาหนี้สาธารณะ จะต้องดูปัจจัยหรือตัวแปรอะไรบ้าง ตรงนี้อาจตอบได้ในหลักการว่ามีปัจจัยที่ควรให้ความสำคัญ 4 ปัจจัย คือ
 

1. ขนาดของหนี้สาธารณะ ในกรณีของประชาคมยุโรปนั้นตั้งมาตรฐานไว้ว่าหนี้สาธารณะจะต้องไม่เกิน 60% ของจีดีพี แต่ขณะนี้ กลุ่มประชาชนยุโรปโดยรวมมีหนี้สาธารณะเกือบ 80% ของจีดีพีและน่าจะเพิ่มไปใกล้ 100% ของจีดีพีภายใน 2 ปีข้างหน้า หากปัจจัยอื่นที่จะกล่าวถึงข้างล่างเอื้ออำนวย ประเทศอาจมีหนี้สาธารณะได้สูงถึง 80% ของจีดีพีโดยไม่ต้องกังวลอะไร แต่เกินกว่านั้นน่าจะเป็นภัยอันตรายในระยะยาว จริงอยู่บางประเทศเช่นญี่ปุ่นปัจจุบันมีหนี้สาธารณะสูงถึง 200% ของจีดีพีและดูเสมือนว่ายังไม่มีปัญหา ก็ต้องตอบว่าในอนาคตอันใกล้นี้อาจมีปัญหาเกิดขึ้นก็ได้ เพราะหนี้สาธารณะที่สูงมาก ก็คล้ายกับคนที่มีความดันโลหิตสูงนั่นเอง ด้วยเหตุนี้เอง นักลงทุนจึงไม่วางใจว่าปัญหาหนี้สาธารณะของกรีกได้รับการแก้ไขแล้ว โดยการที่ประชาคมยุโรปตั้งกองทุนให้รัฐบาลกรีกกู้ถึง 110,000 ล้านยูโร (50% ของจีดีพีของกรีซ) เพราะการให้กู้ไปเรื่อยๆ จะทำให้กรีซยังต้องแบกรับหนี้สาธารณะสูงถึง 150% ของจีดีพี แม้จะลดการขาดดุลงบประมาณลงอย่างมากแล้ว ทำให้นักลงทุนห่วงว่า แม้จะได้รับการ "ยืดหนี้" แต่หากต้องแบกรับหนี้สูงถึง 150% ของจีดีพีก็จะไม่รอดอยู่ดี
 

2. ขนาดของการขาดดุลงบประมาณ ในหลักการแล้วการขาดดุลงบประมาณไม่ควรจะสูงเกินกว่าประมาณ 2-3% ของจีดีพี ดังนั้น จึงไม่น่าจะแปลกอะไรหากประเทศที่ขาดดุลงบประมาณกัน 8-10% ของจีดีพีต่อปีต่อเนื่องกัน 2-3 ปีจะเริ่มมีปัญหาทันที เช่นกรณีของประเทศสเปนนั้น แม้ว่าหนี้สาธารณะจะสูงเพียง 50% ของจีดีพี แต่การขาดดุลงบประมาณสูงถึง 11.2% ในปี 2009 และแม้รัฐบาลจะพยายามลดการขาดดุลลงเหลือ 8.1% ของจีดีพีในปี 2010 ก็ยังอยู่ในระดับสูง และทำให้เห็นว่าหนี้สาธารณะจะเพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็ว ในขณะที่การรัดเข็มขัดของภาครัฐจะยิ่งทำให้เศรษฐกิจหดตัว และเมื่อเป็นเช่นนั้น หนี้สาธารณะต่อจีดีพีก็จะต้องเพิ่มขึ้น เพราะจีดีพีจะปรับลดลง ด้วยเหตุนี้เอง บริษัทจัดอันดับความน่าเชื่อถือปรับลดระดับความน่าเชื่อถือของสเปนลง แม้ว่ารัฐบาลจะเร่งลดการขาดดุลงบประมาณก็ตาม โดยให้เหตุผลว่ามาตรการดังกล่าวจะทำให้เศรษฐกิจหดตัวรุนแรงในอนาคต
 

3. การขาดดุลหรือเกินดุลบัญชีเดินสะพัด การที่รัฐบาลมีหนี้สาธารณะสูงและ/หรือขาดดุลงบประมาณเป็นจำนวนมากสะท้อนการ ใช้จ่ายเกินตัวของภาครัฐ ทำให้รัฐต้องพึ่งพาให้ภาคเอกชนปล่อยกู้ให้หรืออีกนัยหนึ่ง คือ ซื้อพันธบัตรรัฐบาลเป็นจำนวนมาก ทั้งเพื่อชดเชยการขาดดุลปัจจุบันและยืดหนี้เก่า เช่น ประเทศสหรัฐในปีนี้จะขาดดุลงบประมาณเท่ากับ 1.1 ล้านล้านดอลลาร์ หมายความว่าจะต้องออกพันธบัตรใหม่มูลค่าเท่ากับ 1.1 ล้านดอลลาร์ ขณะเดียวกัน ก็ต้องออกพันธบัตรเพื่อยืดหนี้เก่า (ที่ครบกำหนดในปีนี้) อีกในมูลค่าใกล้เคียงกัน ทำให้ต้องถามต่อไปว่าใครจะเป็นผู้ซื้อพันธบัตรดังกล่าว ในกรณีที่ประชาชนของประเทศไม่ได้ใช้จ่ายเกินตัว ก็จะพบว่าผู้ซื้อส่วนใหญ่ คือ ประชาชนของประเทศ เช่น กรณีของประเทศญี่ปุ่นซึ่งต่างชาติซื้อพันธบัตรรัฐบาลญี่ปุ่นไม่ถึง 10% ทำให้รัฐบาลญี่ปุ่นมีหนี้สาธารณะได้สูงถึง 200% ของจีดีพีโดยยังไม่ประสบปัญหามากนัก แต่หากต้องพึ่งพาต่างชาติ (เช่น กรณีของกรีซ สเปน และโปรตุเกส) ก็จะมีปัญหาอย่างมาก การจะพิจารณาว่าประเทศใช้จ่ายเกินตัวหรือไม่ดูได้จากดุลบัญชีเดินสะพัด กล่าวคือ หากเกินดุลก็แปลว่าประเทศใช้จ่ายน้อยกว่ารายได้ ทำให้สามารถ "อุ้ม" รัฐบาลที่ขาดดุลและเป็นหนี้มากได้
 

4. การขยายตัวของเศรษฐกิจ ประเทศที่เศรษฐกิจขยายตัวสูงก็จะสามารถเป็นหนี้ได้มาก เช่นหากเศรษฐกิจประเทศขยายตัว 6% และเงินเฟ้อควบคุมเอาไว้ที่ 2% ก็แปลว่าจีดีพีเพิ่มขึ้นปีละ 8% ในกรณีดังกล่าวหากดอกเบี้ยระยะยาวอยู่ที่ 4% และรัฐบาลขาดดุลงบประมาณ 2% ต่อปี หนี้สาธารณะย่อมจะไม่มีปัญหาเพราะการเพิ่มของหนี้ (4% บวก 2%) ต่ำกว่าการเพิ่มของจีดีพี ทำให้หนี้สาธารณะต่อจีดีพีปรับลดลงทุกปี ดังนั้น การรัดเข็มขัดของภาครัฐซึ่งทำให้เศรษฐกิจหดตัวอย่างรุนแรง จึงอาจทำให้หนี้สาธารณะต่อจีดีพีปรับตัวสูงขึ้นได้ ส่วนการขาดดุลงบประมาณเพิ่มขึ้น หากรัฐบาลนำเงินดังกล่าวไปลงทุนอย่างคุ้มค่า ทำให้จีดีพีขยายตัวสูงขึ้นก็อาจทำให้หนี้สาธารณะต่อจีดีพีลดลงก็ได้ ดังนั้น การขยายตัวของเศรษฐกิจเมื่อเปรียบเทียบกับดอกเบี้ย และการขาดดุลงบประมาณ จึงเป็นอีกปัจจัยหนึ่ง ที่จะชี้ว่าประเทศจะมีปัญหาในการบริหารจัดการหนี้สาธารณะหรือไม่ครับ