จาก กรุงเทพธุรกิจออนไลน์

ดร.ศุภชัย ศรีสุชาติ คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ เสนอบทความ"การวิเคราะห์ช่องว่างของนโยบาย (policy gap) ด้านการศึกษา-สวัสดิการแรงงาน

ดร.ศุภชัย ศรีสุชาติ คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ เสนอบทความ "การวิเคราะห์ช่องว่างของนโยบาย (policy gap) ด้านการศึกษาและสวัสดิการแรงงาน" ในการจัดประชุมวิชาการเรื่อง "1 ปีกับการจับตานโยบายรัฐบาล" โดยกลุ่มโครงการจับตานโยบายรัฐบาล (policy watch) คณะเศรษฐศาสตร์มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์วานนี้ ..."กรุงเทพธุรกิจ" จึงได้สรุปมาบางประเด็น  ทั้งนี้ การวิเคราะห์ช่องว่างของนโยบาย (policy gap) ด้านการศึกษาและสวัสดิการสังคม มุ่งเน้นและให้ความสำคัญกับด้านการศึกษาและนโยบายที่เกี่ยวข้อง เพราะการศึกษามีความสำคัญต่อการพัฒนาประเทศโดยเป็นกลไกในการสร้างความเจริญ เติบโตทางเศรษฐกิจของประเทศ ผ่านทางความรู้ความสามารถ และผลิตภาพของกำลังแรงงาน

(อ่าน รายงานฉบับสมบูรณ์ได้ที่นี่)

สำหรับข้อมูลงบประมาณนั้น ดร.ศุภชัย ประเมินว่า ในอดีตชี้ว่าประเทศไทยได้ให้ความสำคัญและทุ่มเททรัพยากรการศึกษา เมื่อเทียบเป็นอัตราต่องบประมาณทั้งหมดของประเทศไม่น้อยไปกว่าประเทศที่ พัฒนาแล้ว โดยงบประมาณด้านการศึกษานั้นอยู่ที่ประมาณ 20% ของงบประมาณรายจ่ายประจำปีและคิดเป็น 4.2% ของผลิตภัณฑ์มวลรวมภายในประเทศ (GDP) ในช่วงปี พ.ศ. 2548-2551 ซึ่งในบางปีสูงกว่าค่าเฉลี่ยของประเทศในกลุ่ม OECD

ดังนั้น ในด้านการจัดสรรงบประมาณโดยเปรียบเทียบกับงานด้านอื่นๆ ของไทยไม่ได้น้อยกว่าประเทศอื่นๆ ตามที่หลายฝ่ายเข้าใจกัน แต่เป็นที่น่าสังเกตว่ามีบางประเทศที่ใช้งบประมาณการศึกษาในอัตราที่น้อย กว่าไทย แต่สามารถพัฒนาได้อย่างก้าวกระโดดและมีผลสัมฤทธิ์ทางการศึกษาที่สูงกว่าไทย เช่น เกาหลี และสิงคโปร์ นั่นเป็นสัญญาณบ่งชี้ประการหนึ่งว่าประเทศไทยยังพบกับปัญหาของการใช้ ทรัพยากรทางการศึกษาอย่างไม่มีประสิทธิภาพ

งบประมาณการศึกษาไทยส่วนใหญ่ถึง 63% ถูกจัดสรรไปยังสำนักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐาน และสำนักงานคณะกรรมการการอุดมศึกษา และมหาวิทยาลัยของรัฐ 78 แห่ง และหน่วยงานพิเศษ 6 แห่ง ประมาณ 20%

 ทั้งนี้ งบประมาณที่ใช้ส่วนใหญ่เพื่อเป็นค่าตอบแทนบุคลากร คือ ประมาณ 80% จึงทำให้งบประมาณเพื่อการพัฒนามีอยู่อย่างจำกัด รัฐได้มีการนำเสนอแนวทางแก้ไข แต่ยังอยู่ในช่วงของการเปลี่ยนผ่านให้สู่รูปแบบที่เหมาะสมสมบูรณ์ขึ้น คือ การใช้งบประมาณแบบมุ่งเน้นผลงาน และการกระจายอำนาจในการจัดการศึกษาให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

"ในแง่งบประมาณเพื่อการศึกษานั้น ไม่น้อย และสูงเมื่อเทียบกับประเทศในละแวกเดียวกันกับเรา โดยจัดสรรให้ 20% ของตัวงบทั้งหมด ในจำนวนนี้ 63% จัดสรรให้สำหรับการศึกษาขั้นพื้นฐาน แต่คุณภาพของผู้เรียนไม่สะท้อนกับเงินที่ลงไป เมื่อสอบวัดคะแนน เราเป็นอันดับท้าย เมื่อเทียบกับประเทศเพื่อนบ้าน เราได้คะแนนใกล้อินโดนีเซีย ซึ่งจะบอกว่า กระบวนการจัดสรรงบมีปัญหาในเชิงนำไปใช้ กล่าวคือ เงินลงไปที่ครู ซึ่งก็คือ ลงไปในเงินเดือน แต่ไม่ได้พัฒนาครู"

ในเชิงคุณภาพเชิงวิชาการของการศึกษา ตามสภาพการณ์ปัจจุบันพบว่าผลสัมฤทธิ์ทางการศึกษาอยู่ในระดับที่ต่ำ กล่าวคือ เมื่อพิจารณาจากคะแนนการสอบทางการศึกษาแห่งชาติขั้นพื้นฐาน (O-NET) ในช่วงปีการศึกษา 2549-2552 นักเรียนทำคะแนนเฉลี่ยใน 5 วิชาหลัก ได้แก่ ภาษาไทย สังคมศึกษา คณิตศาสตร์ วิทยาศาสตร์ และภาษาอังกฤษ ได้ต่ำกว่า 50% และในปี 2549 ตามโครงการประเมินผลการศึกษานานาชาติ และโครงการศึกษาแนวโน้มการจัดการศึกษาคณิตศาสตร์และวิทยาศาสตร์ พ.ศ. 2550 พบว่านักเรียนไทยได้คะแนนวิชาคณิตศาสตร์และวิทยาศาสตร์น้อยกว่าประเทศเพื่อน บ้านอื่นๆ ยกเว้นอินโดนีเซีย ซึ่งตัวแปรนี้เป็นตัวสะท้อนที่สำคัญของปัญหาคุณภาพการศึกษา และผลสัมฤทธิ์เชิงวิชาการของนักเรียนไทย

ปัจจัยที่ส่งเสริมและขัดขวางการพัฒนาของผู้เรียนส่วนหนึ่ง คือ ปัจจัยทางครอบครัวและสภาพแวดล้อม ซึ่งการศึกษาในต่างประเทศพบว่าพื้นฐานทางครอบครัว ส่งผลต่อการตัดสินของนักเรียนและผลสัมฤทธิ์ทางการศึกษา ดังนั้น ในกรณีที่ผู้ปกครองอยู่ในระดับรายได้ที่สูง ก็สามารถใช้เพื่อสร้างโอกาสที่ดีกว่าให้กับบุตร ในขณะที่ครัวเรือนที่มีความจำเป็นด้านรายได้ บุตรเป็นส่วนหนึ่งในการช่วยสร้างรายได้ให้ครัวเรือน และส่งผลต่อการจัดสรรเวลาที่ให้ในการศึกษา นอกจากนี้ งานศึกษาที่ประเทศไทยยังขาด คือ การศึกษาเกี่ยวกับผลกระทบของสมาชิกร่วมห้องและกลุ่มเพื่อนต่อผลสัมฤทธิ์ทาง การศึกษา (peer effect) รวมถึงการรับข้อมูลข่าวสารของเยาวชนต่อความรุนแรงที่เกิดขึ้นในสังคม ซึ่งปัจจัยต่างๆ เหล่านี้ เป็นปัจจัยที่ส่งผลต่อความสามารถ และผลสัมฤทธิ์ทางการศึกษาของเยาวชน

คุณภาพของนักเรียน (student quality) เป็นปัจจัยสำคัญที่ส่งผลต่อคุณภาพของการศึกษาไทย พบว่า จำนวนนักเรียนที่มีการศึกษาต่อในระดับมัธยมเริ่มลดลงโดยคิดเป็นเพียง 50% ของประชากรในช่วงอายุนั้น และมีอัตราส่วนที่ลดลงอีกในระดับมหาวิทยาลัย ในแง่ของอัตราการสำเร็จการศึกษาจะอยู่ที่ประมาณ 86.1% ในระดับมัธยมศึกษาตอนต้น และ 80% ในระดับมัธยมศึกษาตอนปลาย

คุณภาพของครู (teacher quality) เป็นประเด็นสำคัญอีกประการหนึ่ง ที่มีการนำเสนอในการปฏิรูปการศึกษา ในการจัดการศึกษานั้นแนวนโยบายที่เกี่ยวกับคุณภาพของครูควรพิจารณาอย่างน้อย ใน 4 ประเด็น ได้แก่ ประสบการณ์และความสามารถเฉพาะทางของครู ระบบผลตอบแทน และสวัสดิการครู การทดสอบและการมีประกาศนียบัตรในวิชาชีพครู (teacher certificates) และทัศนคติต่อวิชาชีพครู ซึ่งใน 4 ประเด็นมีความสัมพันธ์ต่อกัน และอาจเป็นปัญหาในลักษณะไก่กับไข่

"ความพยายามปฏิรูปการศึกษาในช่วงทศวรรษที่ผ่านมา มีการจัดตั้งองค์กรต่างๆ ขึ้นมา แต่ไม่ได้พิจารณาถึงต้นเหตุที่แท้จริงของปัญหาคุณภาพการศึกษา คือ ด้านผู้สอน ซึ่งงบประมาณของการปฏิรูปนั้น ควรนำมาดำเนินการในส่วนของการพัฒนาครู"

การจัดการเรียนการสอนและหลักสูตร (administration and curriculum) รูปแบบของหลักสูตรและการจัดการเรียนการสอนของระบบการศึกษาไทย ยังอยู่ในกรอบที่จำกัดและขาดการให้ผู้เรียนเกิดความคิดสร้างสรรค์และการ บูรณาการ

แม้ว่าแนวนโยบายของการสร้างความคิดสร้างสรรค์ และการเปิดโอกาสการเรียนรู้ตลอดชีวิตตามศักยภาพของตนจะถูกนำเสนอในการปฏิรูป ในทศวรรษที่สองนี้แต่ในทางปฏิบัติทำได้ยาก เนื่องจากค่านิยมและการตัดสินใจของนักเรียนและผู้ปกครองในการเลือกที่จะ เรียนต่อในระดับอุดมศึกษา ดังนั้น กระบวนการเรียนการสอนก็จะมุ่งไปในทิศทาง ที่ตอบสนองต่อความต้องการของนักเรียน ส่งผลให้รายวิชาที่นักเรียนไม่ได้ใช้ในการสอบเข้าเรียนในระดับอุดมศึกษา ก็ไม่ได้รับความสนใจในห้องเรียน และแม้ว่าการปรับเปลี่ยนรูปแบบการสอบและคะแนนสอบ O-Net และ A-Net การเก็บคะแนนสะสมรวมก็ยังไม่สามารถแก้ปัญหานี้ได้ และระบบของโรงเรียนกวดวิชาก็ได้รับความนิยมอย่างมาก ซึ่งเมื่อพิจารณาในแง่ของการใช้ทรัพยากรที่มีอยู่ในประเทศ จะพบว่ามีการซ้ำซ้อนอย่างมาก และนักเรียนที่มีทรัพยากรการเงินที่ดีกว่าก็มีโอกาสในการพัฒนาตนเอง เพื่อการสอบเข้าในระดับอุดมศึกษาที่สูงกว่า รัฐต้องให้ความสนใจในเรื่องของการเงินอุดมศึกษา

ในแง่ประสิทธิภาพของการจัดสรรและใช้เงินทุนอุดหนุนนั้น ต้องมีการจัดกลุ่มสถาบันการศึกษาอย่างเหมาะสม เพราะระดับและคุณภาพของมหาวิทยาลัยของรัฐมีความแตกต่างกันมาก ดังนั้น วิธีการจัดสรรงบประมาณจึงต้องมีการปรับให้มีความทันสมัย และเปิดโอกาสให้สถาบันอุดมศึกษาขนาดเล็กสามารถที่จะพัฒนาศักยภาพต่อไปได้

นอกจากนี้ รัฐอาจต้องนำประสบการณ์ของการจัดการศึกษาของสถาบันการศึกษาเอกชนมาร่วม พิจารณา เนื่องจากสถาบันการศึกษาเอกชนต้องใช้ทรัพยากรที่มีอยู่อย่างจำกัด เมื่อเทียบกับสถาบันการศึกษาของรัฐ แต่ก็สามารถจัดการเรียนการสอนได้อย่างมีคุณภาพ และอาจดีกว่าสถาบันการศึกษาของรัฐบางแห่ง ดังนั้น การจัดสรรงบประมาณโดยประสิทธิภาพ และเพื่อเปิดโอกาสให้มีการพัฒนา จึงเป็นสิ่งที่รัฐจำเป็นต้องดำเนินการอย่างเร่งด่วน

ดังนั้น ผู้เรียนอาจเกิดความไม่เป็นธรรม เนื่องจากผู้เรียนที่มาจากครอบครัวที่มีฐานะดีอยู่ใกล้แหล่งข้อมูลข่าวสาร ย่อมมีโอกาสเข้าสู่มหาวิทยาลัยของรัฐง่ายกว่า และใช้ทรัพยากรของรัฐในการสนับสนุนการศึกษา โดยคิดเป็นต้นทุนที่รัฐต้องรับภาระประมาณ 70% จึงอาจทำให้นโยบายเพื่อลดความเหลื่อมล้ำในภาพรวมไม่ประสบความสำเร็จ

แนวคิดของการอุดหนุนทางการศึกษา ได้มีการปรับเปลี่ยนโดยมีการเน้นการอุดหนุนด้านอุปสงค์ คือ ผู้เรียน (demand side financing) จึงเป็นเครื่องมือที่ถูกนำมาปรับใช้โดยการปฏิรูปการศึกษา โดยนวัตกรรมทางการคลังที่ถูกนำมาใช้ คือ กองทุนเงินกู้ยืมเพื่อการศึกษา (กยศ.) และกองทุนเงินกู้ยืมเพื่อการศึกษาแบบผูกกับรายได้ในอนาคต (กรอ.) ซึ่งเป็นการปฏิรูปแนวทางการอุดหนุนทางการศึกษา โดยการกำหนดสิทธิของผู้ขอกู้โดยใช้เกณฑ์ของรายได้ครัวเรือน

โดยการศึกษาในอดีตบ่งชี้ว่ากองทุนกู้ยืมเพื่อการศึกษา ช่วยเพิ่มโอกาสทางการศึกษา แต่ในเชิงสัมฤทธิผลของการศึกษานั้นยังไม่มีงานศึกษาใดที่ระบุถึงความสำเร็จ ของกองทุน และในเชิงของการบริหารงบประมาณ กองทุนก็ยังคงมีปัญหาในเรื่องของการชำระคืนเงินกู้และการจัดเก็บ และในเชิงของนโยบายด้านสังคมแล้วกองทุนกู้ยืมเพื่อการศึกษาไม่ประสบผลสำเร็จ ในเชิงการจัดสรรงบประมาณ เนื่องจากการให้การสนับสนุนด้วยกองทุนกู้ยืมเพื่อการศึกษาใช้ต้นทุนของสังคม ที่สูง และผู้เรียนใช้ต้นทุนส่วนบุคคลที่ต่ำ ซึ่งมาจากสาเหตุสองประการ คือ

ประการแรก ต้นทุนของการกู้ยืมต่ำทำให้รัฐและมีช่วงระยะเวลาจ่ายคืนหนี้ที่นาน รวมถึงการจัดเก็บเงินกู้ขาดระบบติดตามที่มีประสิทธิภาพ จึงทำให้กองทุนมีภาระทางการเงินที่สูงมากในอนาคต

ประการที่สอง ค่าเรียนที่นักศึกษานำไปชำระนั้น มีส่วนหนึ่งที่ได้รับการอุดหนุนไปแล้วผ่านทางมหาวิทยาลัย (ไม่มี upfront fee เหมือนกับระบบในออสเตรเลีย) ดังนั้น นักศึกษาผู้กู้ยืมจึงเท่ากับได้ประโยชน์ของการอุดหนุนถึงสองต่อ ดังนั้น จึงต้องกลับมาตั้งคำถามว่ากลุ่มผู้กู้นั้นเป็นกลุ่มเป้าหมายที่รัฐบาลต้อง การส่งเสริมหรือไม่ มิเช่นนั้นแล้ว กลุ่มผู้ได้ประโยชน์จะเป็นกลุ่มคนระดับกลาง ซึ่งจะยิ่งทำให้ช่องว่างของสังคมมีความห่างมากยิ่งขึ้น โดยกองทุนจะเป็นผู้จ่ายส่วนที่เป็น consumer surplus ให้กับผู้ที่ต้องการเข้าศึกษาและมีศักยภาพทางการเงินในระดับหนึ่งแทนที่จะ ให้ผู้นั้นจ่ายตาม willing to pay ซึ่งจะทำให้เกิดภาระงบประมาณของประเทศน้อยกว่า

นอกจากนี้ การใช้กองทุนกู้ยืมอย่างขาดประสิทธิภาพ อาจทำให้ระบบการจัดสรรงบประมาณมีความซับซ้อนมากขึ้น และอาจทำให้การแก้ไขปัญหายากยิ่งขึ้น เพราะกองทุนกู้ยืมเพื่อการศึกษาอาจเป็นแหล่งรายได้สำคัญให้กับสถาบันการ ศึกษาขนาดเล็ก ที่ได้รับการจัดสรรงบอุดหนุนที่น้อย ซึ่งสถาบันเหล่านี้ อาจผลิตบัณฑิตในจำนวนที่มาก เพื่อให้ได้รายได้ค่าลงทะเบียนที่เบิกจากกองทุน และการกำหนดวงเงินกู้ยืมรายสาขาวิชาและรายมหาวิทยาลัย อาจทำให้กลไกการเลือกสาขาเข้าเรียนของนักศึกษาอาจไม่สอดคล้องต่อความสามารถ ที่แท้จริงของผู้เรียน

ดังนั้น แนวนโยบายเพื่อการตรวจสอบดูแลสถาบันการศึกษา จึงเป็นแนวทางหนึ่งที่ช่วยแก้ไขปัญหานี้ แต่การประมาณการและกำหนดจำนวนของผู้เรียนรายสาขานั้น จำเป็นต้องมีการศึกษามารองรับและประเมินพฤติกรรมการตัดสินใจของผู้เรียน

ข้อเสนอแนะงานศึกษาที่ควรดำเนินการต่อ ได้แก่ ระบบการให้ความช่วยเหลือทางการเงินแก่ผู้เรียนในระดับอุดมศึกษา ที่นอกเหนือจากระบบการกู้ยืมเพื่อการศึกษาแล้ว ยังมีแนวทางเลือกอื่นๆ เช่น ภาษีการศึกษา (graduate tax) การให้คูปองเพื่อการศึกษา (education voucher) การใช้สัญญาของทุนมนุษย์ (human capital contract) ซึ่งแนวทางต่างๆ เหล่านี้ อาจนำมาใช้แบบผสมผสานโดยขึ้นกับลักษณะของกลุ่มเป้าหมายและการกระจายตัวของ ปัญหา นโยบายเหล่านี้ ได้มีการดำเนินการมาแล้วในต่างประเทศหลายๆ ประเทศ

นอกจากนั้น ในงานศึกษาของ ดร.ศุภชัย ศรีสุชาติ ยังวิเคราะห์ เรื่อง ความไม่สอดคล้องของความต้องการแรงงานกับการผลิตแรงงาน การสร้างวัฒนธรรมการออม บำเหน็จ บำนาญ และประกันสังคม เป็นต้น