วิธีปฏิรูปเพื่อกำจัด "ระบอบทักษิณ" ในตลาดทุน (2) : เพิ่มต้นทุนของการซุกหุ้น

โดย : สฤณี อาชวานันทกุล

จาก กรุงเทพธุรกิจออนไลน์

ตอนที่แล้วผู้เขียนสรุปข้อเสนอวิธีปฏิรูปเพื่อกำจัด “ระบอบทักษิณ” ทั้งในความหมาย “คอร์รัปชันทางตรง” และ “คอร์รัปชันทางอ้อม” (เชิงนโยบาย)

ในตลาดทุน รวม 14 ข้อ วันนี้มาลงรายละเอียดข้อเสนอกัน เริ่มตั้งแต่สี่ข้อแรกซึ่งล้วนแต่มีเป้าหมายที่การ “เพิ่มต้นทุน” ของการ “ซุกหุ้น” โดยเฉพาะของผู้มีอำนาจทางการเมือง

การซุกหุ้นนับว่าเป็น “ต้นธาร” ของคอร์รัปชันเชิงนโยบาย เพราะตราบใดที่ผู้มีอำนาจยังมีอำนาจควบคุมในบริษัท (เกินร้อยละ 5 ก็ถือว่ามีอำนาจพอควรแล้ว) ก็จะถูกกิเลสแห่งผลประโยชน์ทับซ้อนเย้ายวน อยากใช้อำนาจออกนโยบายเอื้อประโยชน์บริษัทตัวเองอยู่ร่ำไป ไม่ว่าจะพยายามป่าวประกาศว่าตนเอง “รวยแล้วไม่โกง” หรือไม่ก็ตาม

(ใครสนใจรายละเอียดข้อเท็จจริงในคดีซุกหุ้นรอบล่าสุด อ่านได้จากซีรีส์บทความ “ซุกหุ้น 301 : เคล็ดวิชาขั้นสูงจากคดียึดทรัพย์ พ.ต.ท. ทักษิณ ชินวัตร” ของผู้เขียน)

ข้อเสนอ 1. ออกกฏห้ามไม่ให้ผู้มีอำนาจทางการเมืองใช้ข้อมูลภายใน ในการซื้อขายหลักทรัพย์ และกำหนดให้รายการซื้อขายหลักทรัพย์ทุกกรณีเป็นข้อมูลสาธารณะ

เพื่อลดความเหลื่อมล้ำระหว่างผู้มีอำนาจทางการเมืองกับบุคคลอื่นในตลาดทุน และลดระดับการแสวงค่าเช่าทางเศรษฐกิจ (โดยทุจริต) จากความเหลื่อมล้ำดังกล่าว ประเทศไทย โดย ก.ล.ต. ควรบัญญัติห้ามผู้มีอำนาจทางการเมืองซื้อขายหลักทรัพย์ด้วยข้อมูลภายใน หรือขยายนิยาม “บุคคลภายใน” (มาตรา 241 ในกฎหมายหลักทรัพย์) ให้ครอบคลุมผู้มีอำนาจทางการเมือง อาทิ สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร วุฒิสมาชิก รวมถึงผู้ดำรงตำแหน่งกรรมการและผู้บริหารองค์กรอิสระและศาลด้วย จากปัจจุบันที่ครอบคลุมเฉพาะ “เจ้าหน้าที่ของหน่วยงานของรัฐ” เท่านั้น

การขยายขอบเขตดังกล่าวจะสอดคล้องกับทิศทางการยกระดับธรรมาภิบาลรัฐในหลายประเทศ ยกตัวอย่างเช่น สหรัฐอเมริกาเพิ่งออกกฎหมาย “Stop Trading on Congressional Knowledge Act of 2012” (ย่อว่า STOCK Act) ในเดือนเมษายน 2012 ห้ามไม่ให้สมาชิกสภาคองเกรสและเจ้าหน้าที่ระดับสูงในฝ่ายบริหาร ใช้ “ข้อมูลที่ไม่ใช่ข้อมูลสาธารณะ” ที่ได้มาในการปฏิบัติหน้าที่ ในการซื้อขายหลักทรัพย์ และกำหนดให้บุคคลเหล่านี้ต้องส่งรายงานการซื้อขายหลักทรัพย์ไม่เกิน 45 วันหลังจากที่ทำธุรกรรม จากในอดีตเคยกำหนดให้รายงานเพียงปีละครั้งเท่านั้น นอกจากนี้ กฎหมายฉบับนี้ยังกำหนดให้ข้อมูลการซื้อขายหลักทรัพย์ดังกล่าวเป็นข้อมูลสาธารณะที่ประชาชนเข้าถึงได้จากเว็บไซต์ของรัฐ

ข้อเสนอ 2. ปรับปรุงกฎเกณฑ์การเปิดเผยตัวตนผู้ถือหุ้นที่แท้จริง โดยแก้ไขนิยามของ “บุคคลที่เกี่ยวข้องกัน” ตามมาตรา 258 ใน พ.ร.บ. หลักทรัพย์ ให้ครอบคลุม “นอมินี” และ “เจ้าของหุ้นที่แท้จริง” ด้วย

เนื่องจากปัจจุบันมีการใช้บัญชีชื่อคนอื่น (“นอมินี”) เป็นเครื่องมือในการ “ระดมทุน” ของนักการเมือง และการทุจริตโดยเฉพาะการสร้างราคาหุ้น และการสืบค้นเจ้าของหุ้นที่แท้จริงก็มักจะตกเป็นภาระของเจ้าหน้าที่สอบสวนที่พิสูจน์ได้ยาก รัฐจึงควรพิจารณาแก้ไขนิยามของ “บุคคลที่เกี่ยวข้องกัน” ตามมาตรา 258 ใน พ.ร.บ. หลักทรัพย์ ให้ครอบคลุม “นอมินี” และ “เจ้าของหุ้นที่แท้จริง” ด้วย โดยอาจใช้กฎหมายหลักทรัพย์ของสหรัฐอเมริกา (Securities Exchange Act of 1934) เป็นต้นแบบ

Section 13 (d) และ Regulation 13D ภายใต้กฎหมายดังกล่าวของอเมริกากำหนดให้ผู้ถือหุ้นที่ถือหุ้นมากกว่าร้อยละ 5 ในบริษัทจดทะเบียน มีหน้าที่รายงานตัวตนของผู้ถือหุ้นที่แท้จริง (beneficial owner) และหลักฐานที่ใช้ในการซื้อหุ้น โดย Regulation 13D ใช้หลักการต่อไปนี้ในการนิยาม “เจ้าของหุ้นที่แท้จริง”

1. บุคคลใดก็ตามที่มีสิทธิดังต่อไปนี้ในหุ้นของบริษัทจดทะเบียน ไม่ว่าทางตรงหรือทางอ้อม ภายใต้สัญญา ข้อตกลง หรือความสัมพันธ์ใดๆ ก็ตาม : a. สิทธิออกเสียง และ/หรือ b. อำนาจในการลงทุน ซึ่งรวมถึงอำนาจในการโอน ขาย หรือสั่งโอนหรือขายหุ้นดังกล่าว

2. บุคคลใดก็ตามที่จัดตั้งหรือใช้รูปแบบทรัสต์ ตัวแทนออกเสียง (proxy) หนังสือมอบอำนาจ ข้อตกลงแบ่งผลประโยชน์ หรือสัญญาหรือข้อตกลงใดๆ ก็ตาม ที่มีจุดประสงค์เพื่อแบ่งแยกหรือก่อให้เกิดการแบ่งแยกหุ้นที่บุคคลรายนั้นถืออยู่ เพื่อหลบเลี่ยงหน้าที่การรายงาน มีหน้าที่นับรวมหุ้นเหล่านั้นเป็นหุ้นของผู้ถือหุ้นที่แท้จริงด้วย

3. การนับหุ้นของผู้ถือหุ้นที่แท้จริงจะต้องนับรวมหุ้นที่บุคคลดังกล่าวมีสิทธิได้มาภายใน 60 วัน เช่น โดยการใช้สิทธิภายใต้ใบสำคัญแสดงสิทธิ (warrant) หุ้นกู้แปลงสภาพ หรืออำนาจการยกเลิกทรัสต์ บัญชีเฉพาะ หรือข้อตกลงอื่นๆ เข้าเป็นส่วนหนึ่งของการรายงานด้วย

Section 13 (d) กำหนดให้ผู้ถือหุ้นที่แท้จริงที่ถือหุ้นเกินกว่าร้อยละ 5 มีหน้าที่เปิดเผยข้อมูลขั้นต่ำต่อสาธารณะ ซึ่งครอบคลุมไปถึงรายละเอียดสัญญาหรือข้อตกลงที่เกี่ยวข้อง เช่น สัญญาโอนหลักทรัพย์ หรือสัญญาแบ่งผลกำไรหรือขาดทุนด้วย

นอกจากนี้ ก.ล.ต. ควรเสนอแก้กฎหมายหลักทรัพย์ ให้บริษัทจดทะเบียน และผู้ถือหุ้นรายย่อยที่ถือหุ้นรวมกันมากกว่าร้อยละ 0.5 มีสิทธิเรียกร้องให้ผู้ถือหุ้นที่ถือหุ้นเกินร้อยละ 5 พิสูจน์ตัวตนและเปิดเผยเจ้าของหุ้นที่แท้จริง โดยควรให้สิทธิบริษัทจดทะเบียนในการตัดสิทธิผู้ถือหุ้นที่ไม่ปฏิบัติตามคำร้องขอภายในเวลาที่กำหนด เช่น กฎหมายของอังกฤษอนุญาตให้บริษัทมีสิทธิงดจ่ายเงินปันผล หรือผลตอบแทนอื่นๆ จนกว่าผู้ถือหุ้นจะพิสูจน์ตัวตนที่แท้จริง

ข้อเสนอ 3. ออกกฎระเบียบที่เอื้อต่อการใช้กองทุนถือแทน (blind trust) สำหรับนักการเมือง

อันที่จริง นักการเมืองที่ยังอยากได้ผลประโยชน์จากหุ้นที่ตนถือต่อไป (เช่น เงินปันผล) แต่ไม่อยากตกเป็นเป้าครหาเรื่องผลประโยชน์ทับซ้อน ไม่จำเป็นต้องจำใจขายหุ้น เพราะ พ.ร.บ. การจัดการหุ้นส่วนและหุ้นของรัฐมนตรี พ.ศ. 2543 และรัฐธรรมนูญมาตรา 269 เปิดให้โอนหุ้นส่วนที่ถือเกินกำหนดให้บริษัทจัดการทรัพย์เพื่อผู้อื่น (Blind Trust) บริหารแทน จนกว่าจะพ้นตำแหน่งทางการเมือง ปัญหาคือที่ผ่านมามีนักการเมืองใช้กลไกนี้กันน้อยมาก ควรพิจารณาจัดทำสัญญามาตรฐานและสร้างแรงจูงใจอื่นๆ ประกอบ

ข้อเสนอ 4. เพิ่มบทลงโทษสถาบันตัวกลาง ฐานร่วมมือกับนักการเมืองซุกหุ้น หรือกระทำการทุจริตอื่นใดในตลาดทุน

การซุกหุ้นเป็นกระบวนการที่ “ตบมือข้างเดียวไม่ดัง” แต่ต้องอาศัยสถาบันการเงินเป็นตัวกลางช่วยเหลือมากมาย ตั้งแต่คัสโตเดียน (ดูแลหุ้นให้) โบรกเกอร์ (เคาะคำสั่งซื้อขายให้) หรือบริษัทจัดการลงทุน (หาจังหวะทำกำไรให้) แต่ตลอดระยะเวลากว่า 35 ปีของตลาดทุนไทย ไม่ปรากฏว่า ก.ล.ต. เคยลงโทษหรือเสนอบทลงโทษสถาบันการเงินที่เกี่ยวข้องนี้แต่อย่างใด

เฉพาะในคดีซุกหุ้นรอบล่าสุดของ พ.ต.ท. ทักษิณ ก็มีสถาบันการเงินหลายแห่งที่ให้บริการดูแลหุ้นที่ซุกไว้หรือส่งคำสั่งซื้อขายหุ้นที่ซุกไว้ อาทิ บล. ธนชาต, ธนาคารยูบีเอส สิงคโปร์, บล. เอเชียพลัส, ธนาคารไทยพาณิชย์ และ บล. ไทยพาณิชย์ แต่ ก.ล.ต. กลับไม่เคยดำเนินการสอบสวนใดๆ ทั้งที่มีหลักฐานเพียงพอที่จะสอบในรายละเอียดว่า สถาบันการเงินเหล่านี้ร่วมมือทุจริตหรือไม่อย่างไร

ผู้เขียนจึงเห็นว่า ก.ล.ต. ต้องปรับปรุงกฎระเบียบและการบังคับใช้อีกมาก โดยเฉพาะในยุคที่ธนาคารยักษ์ใหญ่ในต่างแดนถูกผู้กำกับดูแลสั่งปรับเป็นหลักพันล้านดอลลาร์สหรัฐอย่างต่อเนื่อง โทษฐานช่วยลูกค้าทุจริต

สำนักงานบัญชี,สำนักงานสอบบัญชี,ทำบัญชี,สอบบัญชี,ที่ปรึกษา,การจัดการ,เศรษฐกิจการลงทุน